Последнее обновление: 28.07.2016

Copyright © "Петербургский НИПИГрад"
2005-2010

К перечню материалов

Администрация города Кемерово


КОМИТЕТ ПО УПРАВЛЕНИЮ
МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ

З650099, г. Кемерово,
ул. Притомская набережная,7, тел.36-81-71
Директору бюро
межевания городских территорий
Санкт- Петербургского
научно-исследовательского
и проектного института
градостроительного проектирования
П.Н. Никонову

Уважаемый Павел Николаевич!

В настоящее время Комитетом по управлению МУНИЦИПАЛЬНЫМ имуществом города Кемерово (далее - Комитет) организована работа по изготовлению проектов межевания 35 застроенных микрорайонов города.

Работа осложнена тем, что в городе не разработана методика межевания, и как следствие, подрядчиками, выполняющими указанные работы, предлагаются разные проектные решения. Так, например, предложено два варианта формирования земельных участков под жилыми домами:
  1. формирование одного земельного участка под группой многоквартирных жилых домов;

  2. формирование одного участка под одним многоквартирным жилым домом, при этом в каждом из вариантов соблюдаются требования действующего земельного, градостроительного и жилищного законодательств, то есть в состав земельного участка включены: дворовая территория, подъезды и проходы к дому, детские и хозяйственные площадки и т.д.

Комитет как один из органов, уполномоченных на согласование указанных проектов, считает возможным использовать при проектировании границ оба предложенных варианта.

Однако, в ходе дальнейшего согласования проектов возник третий вариант -формирование земельного участка под многоквартирным жилым домом по обрезу фундамента, то есть необходимо исключить из состава участка дворовую территорию, проезды и подходы к дому.

Просим Вас выразить свое мнение, а также сообщить, возможно ли направить Вам на экспертизу проекты межевания.

С уважением,
заместитель Главы города,
Председатель КУМИ
Цыганков В.М.



Председателю Комитета по управлению
муниципальным имуществом
Администрации города Кемерово

Уважаемый Виктор Михайлович!

Спасибо за доверие и признание, которое Вы оказываете нам, обращаясь как к экспертам в области межевания городских территорий.

Вопрос, который Вы задаете, носит принципиальный характер. Отвечать на него можно двумя направлениями рассуждений – путем анализа и толкования существующих на сегодня нормативных положений и путем обсуждения сути и цели межевания, ожидаемых результатов и возможных последствий.

Вами обозначены 3 возможных варианта межевания территории существующей жилой многоквартирной застройки:
  • формирование одного земельного участка под группой многоквартирных домов;

  • формирование по принципу: один многоквартирный дом – один земельный участок;

  • формирование земельных участков многоквартирных домов «по обрезу фундамента».

1. С точки зрения действующего законодательства

1.1 О межевании по обрезу фундамента

Формирование земельных участков «по обрезу фундамента» противоречит п. 4 ст. 43 Градостроительного кодекса, в котором установлено следующее требование: «размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий». В период массового жилищного строительства (после 1955 года), а также и раньше, существовали нормируемые показатели площади территории, приходящейся либо на жителя, либо на единицу площади жилья и нежилых помещений, либо на иной удельный показатель застройки, размещаемой на территории. Эти показатели всегда были таковы, что территория, относящаяся к дому, была больше пятна его застройки. Ориентировочные нормы площади земельных участков многоквартирных домов, соответствующие градостроительным нормам периода их постройки, можно рассчитать в соответствии с действующими методическими указаниями, содержащимися в СП 30-101-98. Да и текущее использование существующих домов еще без всякого межевания, как правило, зримо демонстрирует вовлеченность в это использование окружающей территории, которая воспринимается де-факто как фактическое землепользование. Исключение составляет лишь тот случай, когда здание построено таким образом, что занимает собой целый квартал, и его фасады со всех сторон выходят на красные линии. Таким, например, в Санкт-Петербурге является Александринский театр.

То, что такое межевание в полной мере противоречит законодательству, подтверждает и один из основных авторов Градостроительного кодекса Трутнев Эдуард Константинович. Его комментарий к Градостроительному кодексу, где это прямо указывается, можно найти на сайте МФ «Институт экономики города»:

http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=195&mat_id=233

Как правило, когда выдвигается идея формирования границ земельного участка «по обрезу фундамента», предполагается, что такой участок формируется в некой окружающей его «землеустроительной» пустоте – среди еще неразмежеванной территории. Вопрос о том, что будет примыкать к этим земельным участкам, часто даже не ставится. В то же время надо принять во внимание следующее: нет и не может быть такого понятия как «Граница земельного участка». Наличие этого понятия в нашем обороте среди технических, правовых и юридических понятий означает наличие массового заблуждения. Граница – это сущность, которая присуща всегда двум объектам, поскольку является тем, что разделяет их. Поэтому в природе вещей есть только понятие «Граница между земельными участками». За границей одного земельного участка всегда расположен другой участок – сформированный уже или который будет сформирован позже. Следует учесть, что в случае, если границы земельного участка сформированы «по обрезу фундамента», то это означает, что и окна и двери из этого здания выходят непосредственно на соседний земельный участок. Окно на чужой земельный участок вполне аналогично окну в чужую квартиру. Дверь в этом отношении, выходящая на чужой участок, еще более не приемлема.

Это допустимо только в одном случае, когда соседний участок есть участок общего пользования. Но в отношении установления территории общего пользования необходимо проявлять большую осмотрительность. Статус объекта общего пользования на застроенной территории следует присваивать только тем объектам, в отношении которых достигнуто всеобщее понимание (осознание, согласие) о необходимости и безальтернативности использования этого объекта в качестве объекта общего пользования. Объект общего пользования - это объект, который изымается из фонда частных налогооблагаемых имуществ, являющихся источниками наполнения общественного бюджета, и передается в фонд имущества, на содержание которого общественный бюджет тратится. Каждому объекту общего пользования должна соответствовать своя строка в разделе «Расходы». С присвоением ему этого статуса соответствующая строка в бюджете в разделе «Доходы» должна быть вычеркнута. Объект общего пользования – это роскошь для общества. Необоснованное присуждение статуса общего пользования – это растрата общественного бюджета. Присуждение этого статуса объекту, которым фактически пользуется только ограниченный круг граждан – это неправомерное освобождение их от бремени содержания этого объекта и обременение этим общества в их пользу.

1.2 О нескольких домах на одном земельном участке

В положениях действующего законодательства РФ нет окончательного однозначного ответа на вопрос, что есть единый единичный объект недвижимого имущества. Контекст ст. 130 Гражданского кодекса, а также процедуры кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество позволяют рассматривать дом и его земельный участок и как единую недвижимую вещь, и как две различные недвижимые вещи. Споры на эту тему наиболее авторитетных представителей отечественной цивилистики отражены в изданиях, освещающих дискутируемые сегодня вопросы отечественного законодательства в области недвижимости. Из этой неопределенности следует неопределенность имущественной конструкции, которая может возникнуть при формировании единого земельного участка для нескольких зданий, строений, сооружений:

  • единство земельного участка объединяет все эти объекты в единый объект недвижимого имущества,

  • эту комбинацию возможно рассматривать как несколько самостоятельных объектов недвижимого имущества (зданий, строений, сооружений), расположенных на одном земельном участке – также самостоятельном объекте имущества.

В отношении многоквартирного дома сразу следует заметить, что в последнее время распространилось заблуждение, что физическим воплощением понятия «многоквартирный дом» является отдельно стоящее здание. Это не обязательно так. Москва, Петербург и масса других городов, имеющих историческую застройку, достаточно убедительно демонстрируют примеры того, как многоквартирный дом может состоять из нескольких отдельно стоящих строений – флигелей единого домовладения. Отличительной особенностью такого многоквартирного дома является сквозная нумерация квартир в нем, которая начинается в одном флигеле и, пройдя через все, заканчивается в последнем.

Статьей 36 Жилищного кодекса определено, что «собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке». Однако не сказано, что это должен быть один многоквартирный дом на этом участке. И в случае, если на одном земельном участке расположено несколько разных объектов недвижимого имущества, в том числе многоквартирный дом, вполне можно допустить, что в состав общего имущества этого многоквартирного дома входит не весь земельный участок, а его доля без выделения ее в натуре. Во всяком случае, нет никакой законодательной нормы, которая прямо запрещала бы такую конструкцию, которая в иных планировочных ситуациях может быть единственно возможной.

Здесь, однако, есть нюансы. Все эти объекты на едином земельном участке возможно рассматривать только как объекты, собственники которых автоматически связываются между собой такими же отношениями, которые возникают между собственниками квартир в многоквартирном доме. Понятие их общего имущества может быть отнесено либо только на общий земельный участок, либо может быть распространено также и на капитальные конструкции и инженерные системы строений. Последнее может быть более рационально. Дело в том, что собственники этих объектов в любом случае должны быть принуждены к обязательному сотрудничеству друг с другом не только в деле содержания своего земельного участка, но и в вопросах развития (реконструкции) своей недвижимости. В том числе они должны согласовывать свои намерения, связанные с увеличением свой недвижимости, которая ведет к изменениями нагрузки на общий земельный участок – увеличение числа жителей, автомобилей, посетителей и пр. В случае если в состав общего имущества включается не только земельный участок, но и капитальные конструкции и инженерные системы всех строений на нем, механизм необходимого сотрудничества между собственниками приобретает более обоснованную, более фундаментальную форму. Иными словами, даже если формально на одном земельном участке размещены несколько многоквартирных домов и нежилых объектов, по сути дела все они превращаются в единый комплексный объект - многоквартирный дом со встроенными (пристроенными) нежилыми помещениями, а отдельные строения на таком земельном участке по существу превращаются в первичные объекты недвижимого имущества.

В статье 136 Жилищного кодекса названа следующая конструкция: «несколько многоквартирных домов… с земельными участками, расположенными на общем земельном участке». Данная конструкция, предполагающая «вложенность» нескольких земельных участков в один общий для них, встречается в нашем законодательстве, насколько мне известно, лишь единожды – именно в этой статье. Ни техника кадастрового учета, ни система учета прав на недвижимое имущество данную конструкцию не предусматривают. В данном пункте нашего законодательства существует пробел. Насколько я знаком с мировой практикой кадастрового дела, среди кадастровых систем различаются «парцеллярный кадастр» и «реальный кадастр». Первый распространен в странах Европы (Германия, Италия и др.). В этих странах недвижимое имение принято рассматривать как определенную совокупность специализированных объектов. Так, единое имение как единый объект собственности, может состоять из жилой усадьбы, огорода, участка леса и т.п. Каждое их этих частей объекта имеет свой земельный участок – парцеллу. В кадастре учитывается как вся усадьба в целом, так и все парцеллы в составе ее. Поэтому такой кадастр называется «парцеллярным». В странах, где используется «реальный» кадастр, учет составных частей имения не производится – единственной единицей кадастрового учета является имение целиком. В нашем же законодательстве нет уточнения, является ли наш отечественный кадастр «реальным» или «парцеллярным». По большинству примет его можно охарактеризовать скорее как «реальный». Это вызывает трудности понимания конструкции, названной в статье 136 Жилищного кодекса.

Статья 142 Жилищного кодекса посвящена объединениям товариществ собственников жилья. Предусматривается, что несколько товариществ собственников жилья могут объединиться для совместного управления общим имуществом. Нигде не уточнено, что именно может быть таким общим имуществом. Можно предположить, что им, в том числе, может быть и земельный участок, например сада, расположенного среди многоквартирных домов, окружающих его. В этом случае участок сада следует рассматривать как общедолевое имущество, доли которого входят в состав общих имуществ соответствующих многоквартирных домов. Как неотъемлемая часть недвижимого имущества, такая (и подобная ей) доля должна иметь свой механизм кадастрового учета в его составе. Но и он не ясен. Кроме того, такие взаимоотношения навязывают их участникам определенные обязательства друг перед другом – им придется согласовывать между собой, например, намерения по реконструкции с расширением своих домов, так как это грозит увеличением населения, которое приобретает право пользоваться общим имуществом.

2. Суть и цели межевания, ожидаемые результаты и возможные последствия

2.1 Полноценность объекта права – недвижимой вещи

Одной из целей межевания застроенных территорий является формирование полноценных недвижимых имуществ – недвижимых вещей. Вещь, в сущностном понимании этого термина, представляет собой нечто, что в полной мере отвечает своему назначению. А своему назначению в полной мере отвечает то, что было некогда задумано, запроектировано и воплощено в качестве целого законченного работоспособного изделия. Для того чтобы быть полноценной, вещь должна быть целой.

Если рассматривать жилую застройку периода после 1956 года, когда территории городов застраивались по микрорайонному принципу, то целой законченной единой недвижимой вещью здесь является весь комплекс застройки микрорайона. Ибо жилище как объект права на жилище, в трактовке тех лет, не ограничивалось квартирой и даже жилым домом. В состав того, чем обеспечивало жилище своего обладателя в качестве обязательных компонентов этого жилища, входила и вся социальная инфраструктура микрорайона и вообще все, чем была обустроена его территория – микрайонным садом, спортивными и детскими площадками. Жизненное пространство одного дома органично и без границ перетекает в жизненное пространство соседнего дома. Всеми этими общими элементами инфраструктуры, общим пространством многоквартирные дома микрорайона, как правило, «сцеплены» между собой так, что операция по их размежеванию вполне аналогична операции по разделению сиамских близнецов. И так же легка, или сложна, или рискованна, или вообще невыполнима - в зависимости от конкретного случая.

Таким образом, если смотреть только с точки зрения сохранения целостности недвижимой вещи, самым оптимальным результатом межевания жилого микрорайона является формирование земельного участка в границах красных линий этого микрорайона – превращение всех многоквартирных домов и нежилых объектов (школ, детских садов, магазинов) в многокорпусный комплекс единого многоквартирного дома со встроенными (пристроенными) помещениями.

В качестве паллиатива возможно предложить формирование земельных участков для групп домов. В случаях, когда структура застройки изначально была построена на планировочной идее «сложения» комплекса застройки именно из разных групп домов, вероятнее всего, что между ними уже даже изначально заложены «деформационные швы» планировки, позволяющие безболезненно отделить их друг от друга.

2.2 Полноценность субъекта права на недвижимую вещь – собственника многоквартирного дома

Другой целью межевания является формирование недвижимых имуществ, наделенных свойством управляемости их собственниками. Это крайне важное свойство недвижимости, хотя ни в каких нормативных и методических документах оно не упоминается. Степень управляемости жилищной недвижимостью – ключевой фактор успеха реформы ЖКХ. Ибо представьте себе, что кто-то создал автомобиль, который буквально по всем параметрам во много раз превосходит все наилучшие достижения автопрома. Но вот только рулевое колесо имеет диаметр 2 метра, и расстояние между водительским сиденьем и педалями 3 метра! Трудно будет найти водителя для такого автомобиля. И он дополнит собою коллекцию Царь-пушки и Царь-колокола.

Такой же Царь-недвижимостью представляется и объект недвижимого имущества в границах жилого микрорайона, группы домов, а в иных случаях даже единичного здания. Например, в Санкт-Петербурге есть дома, которые непрерывной лентой опоясывают громадный квартал практически полностью. Жители двух разных концов такого дома уверены, что они живут в разных домах. Количество квартир в них исчисляется тысячами. В странах старых демократий жители и половины такого дома вполне могут составить население полноценного муниципального образования со всей своей администрацией и прочей инфраструктурой жизни. Каким образом объединить их в единого домовладельца – загадка.

Следует указать на то, что в отмененном законе «О товариществах собственников жилья» имела место следующая норма: «Кондоминиум может состоять из отдельной части здания размером не менее одной блок-секции, имеющей изолированный от других частей здания вход и межквартирный лестнично-лифтовой узел». Это странное, на первый взгляд, положение возникло именно как ответ на сомнение одного из экспертов проекта закона о ТСЖ в возможности создать ТСЖ в подобном доме.

До времен нынешних реформ такие объекты имели единого собственника в лице государственных органов, который был в полной мере органичен им. Сегодня этого собственника сменила совокупность собственников жилых помещений. Для того чтобы выступать единым организованным эффективным собственником, необходимо эффективное согласованное сотрудничество всех этих собственников. Однако, коль скоро речь идет не о металлических деталях отлаженного мотора, не о роботах, автоматически действующих в соответствии с аргументами формальной логики, а о тысячах живых своевольных людей, есть сомнения в том, что всех их удастся собрать хотя бы на первое учредительное собрание, на котором можно будет поставить вопрос об этом сотрудничестве (не говоря уже о том, чтобы его обсудить). Надо полагать, что степень способности к самоорганизации собственников жилья для управления своим общим имуществом обратно пропорциональна их общему числу. Вероятно, существует некая пороговая величина этого числа, за пределами которой они никогда не соберутся и никогда ни о чем не договорятся. Во всяком случае, чем многоквартирный дом меньше, тем легче собственникам жилья найти взаимопонимание между собой; чем крупнее – тем сложнее. Серьезные проблемы такого взаимопонимания, как показывает практика, возникают уже в многоквартирных домах средних размеров. Надеяться на такое сотрудничество между жителями не одного, а сразу нескольких многоквартирных домов можно разве что в единичных случаях.

В качестве альтернативы управления собственниками помещений в крупных жилых комплексах, в которых именно из-за их крупности надеяться на естественное взаимодействие и конструктивное сотрудничество собственников по содержанию своего общего имущества не приходится, некоторыми теоретиками и практиками-застройщиками выдвигается идея управления профессиональной управляющей компанией, которая, например, учреждается и укомплектовывается штатом еще на стадии строительства какого-нибудь жилого мега-комплекса. Застройщик передает покупателям квартир контракт с этой компанией в едином пакете с правом на дом. Однако анализ этой идеи приводит к выводу, что эта конструкция не гарантирует собственникам жилья, что их отношения с этой компанией будут сохраняться гармоничными и плодотворными. Если компания перестанет выполнять свои обязанности добросовестно, жильцы должны иметь возможность отказаться от ее услуг и найти себе другого партнера. Но для того, чтобы отказаться, необходимо собраться и выработать такое решение. И вот это, очень вероятно, окажется невозможным – в силу громадного количества собственников окажется невозможным даже инициировать общее собрание, тем более что все рабочие органы реализации такой инициативы будут находиться в руках управляющей компании, ей же будет подконтрольно и руководство ТСЖ, которое вместе со своим бессменным правлением также создается еще на стадии строительства комплекса. Собственники квартир попадают в кабальные отношения с управляющей компанией, которая, понимая, что у собственников нет никакого практического шанса отказаться от ее услуг, не имеет никакой мотивации для добросовестного выполнения своих обязанностей. Возникает ситуация, при которой их право собственности на квартиру вырождается в тот же пакет реальных прав, который им известен по временам жилищного найма – когда на недостатки обслуживания ЖЭК оставалось только жаловаться в райисполком и выше. В Санкт-Петербурге, где реализована подобная конструкция управлением недавно построенными крупными жилыми комплексами, уже имеют место сообщения в прессе о конфликтах жителей с управляющими компаниями, в которых вскрываются ее антагонизмы и беспомощность собственников, казалось бы, суперэлитного жилья.

2.3. Межевание и стратегия преобразования недвижимости

Среди целей межевания есть и задача создать ресурс для дальнейшего развития недвижимости, для которой формируется земельный участок. К сожалению, часто это высокопарное слово «развитие» придется употреблять в сюжетах, связанных с преодолением проблем, возникающих с естественным ветшанием существующего жилищного фонда. Всякий дом рано или поздно придет в состояние, требующее его реконструкции или даже замены. Организация территории, на которой осуществляется застройка, должна предусматривать такую возможность для каждого объекта, который на ней расположен. К сожалению, во весь XX век строительство по всей стране, в том числе и жилых микрорайонов, осуществлялось без постановки такой задачи перед планировкой кварталов. Не ясно даже как планировалось осуществлять замену массовой жилой застройки, когда ей должен был прийти срок. Построенные одновременно по одному проекту дома микрорайона, вероятно, также одномоментно предполагалось снести и заменить домами следующего поколения с помощью организационного механизма, соответствующего плановой экономике. Однако теоретические труды, составлявшие интеллектуальное обеспечение этого строительства, не оставили заметных следов попытки как-либо осветить эту задачу. Так или иначе, об этой задаче всерьез задумались только сейчас. Сейчас в качестве ответа этому вызову введено понятие «развитие застроенных территорий». Реализация стратегии «развития застроенных территорий» еще не имеет убедительного прецедента.

Альтернатива ей состоит в «поштучном» сепаратном развитии застроенных земельных участков. Можно предположить, что развитие существующей жилой застройки посредством механизма «развития застроенных территорий» в чем-то, в каких-то случаях и произойдет, но вряд ли это выйдет за рамки единичных примеров. Больше доверия вызывают надежды на возможности независимого развития каждого отдельно взятого недвижимого имущества в границах собственных земельных участков.

Если в качестве осваиваемого ресурса при стратегии «развитие застроенных территорий» выступает, как правило, территория квартала целиком, и наличие или отсутствие межевания территории между отдельными многоквартирными домами, предназначенными к тотальному сносу, не принципиально для организации этого мероприятия, то в качестве осваиваемого ресурса развития застроенного земельного участка выступает сам этот земельный участок. Его наличие и определенность его границ должны иметь место задолго до момента острой необходимости в развитии этой недвижимости. Ибо сама возможность развития недвижимости заключается в ее инвестиционном потенциале. Если границы земельного участка многоквартирного дома установлены «по обрезу фундамента», то этот потенциал состоит только в возможности снести дом и построить буквально точно такой же, может быть чуть выше, если Правила застройки позволят. Никакого пересмотра пространственных характеристик новостройки застройщик позволить себе не сможет. Вряд ли такая перспектива привлечет инвестора. Если дом находится на общем земельном участке, и встанет задача его отдельной реконструкции, инвестора, скорее всего, будет пугать неопределенность реальных прав и следующих из них возможностей преобразования этого дома. Полную определенность принесет только наличие у дома собственного нормального полноценного земельного участка.

При этом следует иметь в виду, что многие соблазнительные предложения, с которыми инвесторы выступают перед собственниками недвижимости и муниципальной администрацией, предварительно разрабатываются в тиши кабинетов путем предварительного анализа инвестиционных возможностей территорий. Аналитики исследуют возможные объекты инвестиций по имеющимся в доступных информационных базах сведениям о недвижимости. Для того чтобы эти здания попали в их поле зрения, необходимо, чтобы они уже имели полноценные земельные участки.

2.4. Выводы

Итак, ответ на вопрос о правильности выбора объекта межевания – одиночного многоквартирного дома или группы домов состоит в выборе, который зависит от оценки одновременного значения факторов, рассмотренных выше. Однозначного универсального ответа, видимо, нет.

Полагаю, что ведущим фактором должен быть фактор управляемости имущества. Однако, полагаясь на него, фактор полноценности объекта имущества нельзя упускать из виду. В каких-то планировочных ситуациях единство объекта, состоящего из группы домов, так велико, что его не следует нарушать даже под давлением собственников, требующих разделения. В некоторых случаях оправдано даже принуждение собственников к согласию считать группу домов единым объектом недвижимого имущества. И тем более, если такое согласие существует уже до межевания, его следует рассматривать как сущую драгоценность и не испытывать сомнениями.

Директор Бюро межевания городских территорий
ЗАО «Петербургский НИПИГрад»,
эксперт Комиссии по городскому хозяйству,
градостроительству и земельным вопросам
Законодательного собрания СПб
Никонов П.Н.

P.S. Относительно Вашего вопроса по поводу направления на экспертизу проектов межевания, сообщаю, что мы готовы провести данную экспертизу.