Последнее обновление: 28.07.2016

Copyright © "Петербургский НИПИГрад"
2005-2010

К списку статей
Журнал «Управление развитием территорий». 2010, №3

ОБСУЖДЕНИЕ ПРОЕКТА КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Никонов П.Н.

Положение Концепции (глава «Документы территориального планирования»):
Для обеспечения эффективности решений документов территориального планирования требуются уточнения по формированию перечней объектов федерального, регионального и местного значения. Генеральным планом должны быть установлены элементы улично-дорожной сети и планировочной структуры с определением типов градостроительных ситуаций по каждому элементу, а также очередности разработки проектов планировки территорий.

Комментарий Никонова П.Н.
В зависимости от размера поселения элементы улично-дорожной сети и планировочной структуры могут быть предметом не генерального плана, а проектов планировки территории.
Необходимо установить требование по подготовке сведений о границах административно-территориального деления для предоставления в государственный кадастр недвижимости (ГКН) в составе материалов по обоснованию документов территориального планирования в соответствии с установленными правилами цифрового описания пространственных объектов с точностью установления границ земельных участков.

Положение Концепции (глава «Документы территориального планирования»):
Необходимо на законодательном уровне уточнить цель разработки документации по планировке территорий - документация по планировке территорий разрабатывается в целях обеспечения устойчивого развития территорий посредством:
  • детализации планировочной структуры отдельных территорий и закрепления красными линиями границ элементов планировочной структуры (улично-дорожной сети, планировочных районов, планировочных микрорайонов, планировочных кварталов, земельно-имущественных комплексов, иных элементов) в соответствии с документами территориального планирования;
  • установления границ зон сложившейся сохраняемой застройки, зон градостроительного преобразования и зон, предназначенных для застройки в соответствии с документами территориального планирования;
  • установления зон планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения, в том числе территорий общего пользования; …

Комментарий Никонова П.Н.
Тут уж не зон, а земельных участков. Вообще не понятно, что такое «зона размещения» этих объектов в составе документации по планировке, если учесть, что она заканчивается проектом межевания.

(продолжение текста Концепции)::
  • ... уточнения видов и параметров разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах элементов планировочной структуры;
  • установления границ всех земельных участков в пределах элемента планиро¬вочной структуры, в том числе: земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства; земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов; земельных участков общего пользования; иных земельных участков, не предназначенных для строительства.

Комментарий Никонова П.Н.
Этими средствами можно не только обеспечить устойчивое развитие, но и наоборот - «заткнуть» его. Думаю, надо для начала уточнить сам термин «устойчивое развитие».

(продолжение текста Концепции)::
… В границах населённых пунктов посредством утверждения проектов планировки устанавливаются красные линии, отделяющие территории общего пользования от территорий элементов планировочной структуры. К таким элементам планировочной структуры относятся планировочные (не обязательно жилые) микрорайоны и кварталы. Планировочные микрорайоны и кварталы имеют замкнутые контуры, границы которых установлены красными линиями. Посредством разработки проектов планировки всю территорию населённого пункта необходимо подразделять на территории улично-дорожной сети и иные территории. К таким территориям относятся застроенные и подлежащие застройке территории, парки, скверы, городские леса, не обустроенные территории. Минимальным элементом планировочной структуры является планировочный квартал.

Комментарий Никонова П.Н.
Среди терминов градостроительного регулирования главными должны быть два понятия: улично-дорожная сеть и квартал. Квартал должен определяться в основном как территория, заключенная между границами территории улично-дорожной сети. Дополнительно границами квартала могут быть административные границы, границы береговых полос общего пользования, отводы железных дорог и другие естественные и искусственные границы. В том числе, кварталом официально должна признаваться территория, образованная в этом качестве в соответствии с документацией по планировке территории. Необходимо рассмотреть вопрос о соответствии границ кадастровых кварталов планировочным кварталам и о возможности процесса приведения их в соответствие друг другу по ходу планировочного развития территории. Кадастровые правила в качестве фундаментального конструктивного принципа системы кадастрового учета провозглашают долгосрочную устойчивость кадастрового деления территории, при котором изначально установленные границы кадастрового деления пересмотру не подлежат. Смысл и конструктивный характер этого принципа не очевиден и вызывает сомне¬ние. Но очевидно то, что при освоении новых территорий, появлении на них множества новых и разнообразных планировочных образований, этот принцип может привести к запутанности системы кадастрового учета, а в определенной перспективе вообще оторвать ее от реальности.

(продолжение текста Концепции)::
… Действующую норму об отсутствии необходимости разработки проекта планировки территории, если деление существующего земельного участка производственного назначения осуществляется по инициативе собственника, следует пересмотреть для случаев, когда генеральным планом предусмотрено градостроительное преобразование этой территории.

Комментарий Никонова П.Н.
Почему только производственные территории? А бывшие сельхозугодья? Сейчас в ходу земельные участки и по 500 га. Сказано только о чисто планировочной стороне дела, но ничего об инфраструктурном оснащении территории. По меньшей мере, надо сказать о том, что подготовка документации по планировке территории является инструментом реализации статьи 7 Конституции РФ в сфере градостроительства. То есть подготовка проектов планировки территории является частью процесса планирования с целью последующего строительства социально значимых объектов, наличие которых на территории государство гарантирует в качестве выполнения своих обязательств. А также, надо сказать о том, что в отношении застроенных территорий проект планировки территории играет роль аудита существующего градостроительного обустройства территории, и, в случае обнаружения недостаточности этого обустройства, выявленные территориальные ресурсы в первоочередном порядке должны быть предоставлены для восполнения этого недостатка.
Предлагаю дополнить основания разработки проекта планировки территории случаями, когда в результате планируемых преобразований территория должна быть обеспечена нормируемыми элементами планировки инженерно-транспортной, социально-культурной и коммунально-бытовой инфраструктур.

Положение Концепции (глава «Проекты межевания»)::
В связи с планируемым переходом на единый налог на недвижимость и государственной задачей повышения налогооблагаемой базы, необходимо создать правовую основу для массовой разработки проектов межевания территорий населённых пунктов на основе проектов планировки территорий…

Комментарий Никонова П.Н.
Необходимо отказаться от деления проектов планировки и проектов межевания на самостоятельные стадии - все элементы планировки «притираются» друг к другу в окончательном решении по межеванию территории. Необходимость устанавливать и утверждать границы одних элементов планировки до окончательного решения по межеванию остальной территории чревато принятием вынужденных нерациональных и даже не соответствующих законодательству решений по планировке границ земельных участков.

(продолжение текста Концепции)::
… Кроме того, необходимо установить правила разработки проектов межевания в соответствии с решениями проектов планировки на территории, подлежащие градостроительному преобразованию. Действующие нормы не предусматривают планирование изменения границ земельных участков, а также планирование ликвидации земельных участков в случаях сноса объектов капитального строительства или изменения функционального назначения территории. Необходимо обеспечить реализацию решений проектов планировки посредством требований к проектам межевания по установлению планируемых (изменяемых) границ земельных участков на основании проектов планировки и обязательности установления видов разрешённого использования при подготовке градостроительного плана земельного участка в соответствии с проектом планировки.

Комментарий Никонова П.Н.
Необходимо установить законодательством в качестве одной из целей проекта межевания упорядочение границ земельных участков, сформированных без подготовки проекта межевания, а также предложить процедуры по приведению существующих земельных участков в соответствие с этим проектом. Необходимо внести изменения в ст. 11.1 Земельного кодекса РФ «Понятие земельного участка», конкретизировав, что земельным участком является не всякая часть земной поверхности, ограниченная любыми границами, установленными в соответствии с тем или иным законодательством, а именно часть земной поверхности, выделенная с целью образования индивидуально определенного объекта собственности - земельного участка. Понятие «земельный участок» в юридических текстах должно выступать только в этом качестве. Статьи 11.2 и 11.3 Земельного кодекса РФ должны быть дополнены положением о том, что образование земельных участков из неразмежеванной территории поселений осуществляется в соответствии с документацией по планировке территории, утвержденной в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности. Необходимо признать ошибочной практику образования любых земельных участков на землях поселений без проекта межевания и отказаться от этой практики и внести соответствующие изменения в законодательство, посвященные образованию земельных участков. Из Земельного кодекса РФ следует изъять понятия «без предварительного согласования мест размещения объектов» и «с предварительным согласованием мест размещения объектов» как не поддающиеся ни определению, ни толкованию. Необходимо найти более понятные термины, которые самим названием самоочевидным образом обозначают смысл процедур предоставления земельных участков для строительства. При этом необходимо прямо и недвусмысленно установить, что такие участки из земель поселений, находящихся в государственной или муниципальной собственности, образуются в соответствии с документацией по планировке.

(продолжение текста Концепции)::
… В сложных случаях градостроительного преобразования территорий, в составе проектов межевания необходимо предусматривать графические и текстовые материалы по обоснованию проектных решений, а также описание механизмов этих преобразований. На застроенных жилых территориях со сложившейся застройкой квартального или микрорайонного типа целесообразно формировать единые земельные участки группы домов, так как инфраструктура на таких территориях предусмотрена для их комплексного обслуживания. Для этого необходимо внести изменения в Жилищный и Налоговый кодексы РФ с целью обеспечения возможности формирования одного земельного участка для строительства или эксплуатации нескольких многоквартир¬ных жилых домов и других объектов капитального строительства.

Комментарий Никонова П.Н.
Норма о формировании единых земельных участков групп домов должна быть диспозитивной. Но, более того, - необходимо уточнение самого понятия «многоквартирный дом». Сегодня этим термином называют отдельно стоящее здание, что неверно. Например, среди исторической застройки множества городов России, где до революции были построены «доходные дома», в советское время ставшие многоквартирными, такие дома часто состоят из нескольких примыкающих друг к другу или стоящих отдельно флигелей, объединенных в неделимые комплексы земельными участками своих домовладений, учтенные под одним адресом со сквозной нумерацией квартир. Все советское время и даже в 90-е годы они считались едиными домовладениями. Но по какой-то нелепости ныне органы кадастрового учета принялись утверждать, что каждый отдельно стоящий флигель - это отдельный многоквартирный дом, и участки исторических домовладений принялись кроить отдельно под каждый такой дом, разрушая тем самым уже готовую, совершенно нормальную, вполне сложившуюся, живую и рациональную планировочную структуру территории.

Положение Концепции (глава «Градостроительные планы земельных участков»)::
Необходимо пересмотреть форму градостроительного плана земельного участка, с целью придания документу статуса комплексного разрешительного документа на освоение или развитие территории земельного участка и объектов капитального строительства, расположенных на нём. Особое внимание следует уделить определению статуса градостроительного плана земельного участка в составе проекта межевания. Есть смысл подумать о возможности вывода градостроительного плана земельного участка из состава документации по планировке территорий, вернув ему историческое назначение - «разрешительный документ», который при наличии всех градостроительных данных должен формироваться автоматически, через информационно-аналитические системы обеспечения градостроительной деятельности и с обеспеченным доступом к кадастровой карте территории в ГКН.

Комментарий Никонова П.Н.
Горячо поддерживаю! Это документ, который по своему смыслу не является результатом проектной разработки, принятия каких-либо решений и утверждения - все его содержание является автоматической компиляцией материалов других документов, утвержденных до этого. Остается только правильно определить этот состав и порядок подготовки.
Для территорий поселений следует отказаться от нормы, позволяющей подготавливать и выдавать градостроительный план земельного участка, не учтенного в кадастре недвижимости. Изжила себя норма, позволяющая выдавать градостроительный план земельного участка, расположенного на территории, в отношении которой отсутствует документация по планировке территории, в соответствии с которой образован этот участок и определены допустимые параметры его градостроительного развития. Кроме того, система должна обеспечить аналогичные зависимости с кадастровой и проектной архитектурно-строительной документацией.
Нужно прописать необходимость учета нормативов градостроительного проектирования при подготовке градостроительных планов земельных уча¬стков, а также внести изменения в ст. 51 Градостроительного кодекса РФ в части установления обязанности проверки органом местного самоуправления, выдающим разрешение на строительство, схемы планировочной организации земельного участка в составе материалов проектной документации на соответствие нормативам градостроительного проектирования. Выявленное несоответствие должно являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.