Последнее обновление: 28.07.2016

Copyright © "Петербургский НИПИГрад"
2005-2010

К списку статей
Журнал «Управление развитием территорий». 2010, №1

ОБСУЖДЕНИЕ КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО РАЗРАБОТКЕ ДОКУМЕНТАЦИИ
ПО ПЛАНИРОВКЕ ТЕРРИТОРИЙ,
ВЫПОЛНЕННЫХ РАБОЧЕЙ ГРУППОЙ ОБЩЕСТВЕННОГО СОВЕТА ПРИ МИНРЕГИОНЕ РФ

Никонов П.Н.

О действующем нормативно-правовом и методическом обеспечении

Градостроительный кодекс не дает сущностного толкования целей подготовки документации по планировке территории и требований к ней. Без этого разработчики документации и проверяющие органы лишены возможности целенаправленно разрабатывать и однозначно оценивать документацию. Также невозможно установить критерии качества проекта, по которым можно было бы судить, допустимы и законны ли частные цели, которые ставит перед собой разработчик документации, полноценны ли они с точки зрения общественных целей и задач, действительно ли (а не только формально) достигнуты они данными проектными решениями. Толкование цели этой документации, которое дано в Градостроительном кодексе (Градкодексе), крайне формально и сведено к такой ничтожности, которая ничего не объясняет.

Правовой статус документации по пла¬нировке территории не определен, а именно:
  1. Не установлено, является ли утвержденная документация по планировке территории юридически значимым документом только до момента реализации принятых в ней решений, или ее положения сохраняют свою юридическую силу до утверждения документов, положения которых замещают положения действующей документации.

  2. Не установлено, является ли обеспеченность территории документацией по планировке обязательной, или ее можно подготавливать только в отношении территорий, на которых планируется какое-либо градостроительное преобразование.

  3. Не установлено, в составе какой документации осуществляется разграничение на территорию, в отношении которой подготавливается документация по планировке, и территорию, которая не подлежит обеспечению такой документацией, и существует ли вообще такое разделение территорий.

  4. Нет однозначного указания на то, что градостроительная деятельность, деятельность в отношении земельных и природных ресурсов, деятельность по кадастровому учету недвижимости осуществляется строго в соответствии с этой документацией.

  5. Не установлена необходимость мониторинга и соответствующая ответственность административных органов за обеспеченность территории документацией по планировке территории, за реализацию решений утвержденных в составе этой документации.

  6. Не установлена необходимость мониторинга и соответствующая ответственность административных органов за обеспеченность территории нормируемыми характеристиками и элементами планировки, объектами социально-культурного и коммунально-бытового назначения.

  7. Не обеспечена преемственность между градостроительными решениями различных уровней. Неясно указаны задачи, постановка которых предусмотрена в документации высшего уровня, а решение - в документации последующих уровней, в том числе в документации по планировке территории.

  8. Не предусмотрены особенности целевых установок, требований и состава документации по планировке территории, подготавливаемой в отношении территории разного масштаба (территории населенного пункта или квартала), разного функционального назначения (жилой территории или промышленного узла), разной степени освоенности (застроенной территории или вновь осваиваемой) и т. д.

  9. На законодательном уровне не установлены механизмы реализации проектов межевания. Как следствие - невозможно организовать процессы перераспределения объектов землепользования с целью обеспечения реализации проектов планировки.

  10. Не предусмотрена обязательность внесения изменений в ПЗЗ на основании утвержденного проекта планировки в границах соответствующих территориальных зон, в том числе вообще не предусмотрена возможность корректировки решениями проекта планировки или даже просто уточнения границ территориальных зон.

О целях разработки документации по планировке

Прежде всего, необходимо уточнить, что понимается под понятием «Устойчивое развитие территории». Определение, данное Градкодексом, неадекватно самому названию этого термина; слова этого определения не имеют никакого отношения к проблемам собственно развития территории. Определение Градкодекса ущербно еще и тем, что в нем отражены проблемы человека только с точки зрения благополучия его как биологической особи. Совершенно не учитывается то, что в жизни человека существенную роль играет культура, труд, общественная деятельность, различные проявления социальной жизни, политики и пр., то есть все то, в чем он самореализуется в условиях своего места жительства и при помощи средств обустройства этого места. Все элементы этого обустройства и должны быть объектами устойчивого развития территории. Также, разговор должен идти о качестве это¬го развития, о том, чтобы все элементы системы инфраструктуры, обеспечивающие качество проживания в городе, находились в постоянном развитии, целью которого является своевременное соответствие текущим, как правило возрастающим, требованиям к ним.

Развитие должно представлять собой осмысленный, контролируемый, планомерный процесс, исключающий среди градостроительных данностей возникновение хаотичности и неожиданностей. Таким образом, этот процесс должен осуществ¬ляться на основании градостроительного планирования и мониторинга его результативности.

Требования обеспечения устойчивого развития должны предъявляться к объектам градостроительной деятельности всех уровней - и к планируемой сети улиц, и к отдельному объекту застройки. В качестве примера критериев, позволяющих оценить, насколько планировочная документация обеспечивает возможности устойчивого развития территории, предлагаю следующие критерии:
  • обеспечение безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, минимального негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

  • обеспечение охраны, регенерации, преумножения и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений;

  • обеспечение охраны и рационального использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также объектов всемирного наследия - в интересах настоящего и будущего поколений россиян и всего человечества;

  • сохранение возможностей будущего многовариантного пространственного и функционального развития планировочных структур поселения;

  • обеспечение условий для сохранности исходных и роста потенциальных возможностей вариантного объемно-пространственного и функционального развития объектов недвижимых имуществ, роста объема и качеств их ценностных и потребительских характеристик в границах своих земельных участков и в соответствии с действующим законодательством;

  • планомерное развитие систем транспортной, инженерной, социально-культурной, коммунально-бытовой, административно-политической инфраструктур, обеспечивающих достаточный уровень жизнеобеспечения территории, в соответствии с возрастающим уровнем потребностей и развивающихся технологий в этих сферах. Обеспечение вновь вовлекаемых в использование территорий объектами этих инфраструктур в порядке, упреждающем освоение этих территорий.

Вызывает возражение главное утверждение Градкодекса о том, что проекты планировки разрабатываются только в целях обеспечения устойчивого развития территорий. Важнейшая и масштабная цель подготовки документации по планировке территории связана с задачей массового формирования земельных участков существующих объектов застройки, до этого не имевших собственных земельных участков. Планировочные характеристики этих участков должны быть результатом деятельности именно по планировке территории, они должны органично включаться в эту планировку и, в свою очередь, в качестве обратной связи формировать ее, они должны формироваться как минимальные первичные элементы этой планировки и подчиняться ее правилам и требованиям. Особую проблему составляет то, что уже значительное число земельных участков таких объектов сформированы без учета этих требований, что привело к массовому появлению хаотических вкраплений в планировочные структуры застроенных территорий. Это дополняет цели подготовки документации по планировке территории еще одной - упорядочение границ земельных участков и интеграция их в планировку территории.

Жизнь требует введения правовой защиты таких элементов планировки территории существующей застройки, как красные линии, объекты общего пользования, объекты нормированного социально-культурного, коммунально-бытового, инженерного обеспечения и т. д. Другая, также важная, хотя и менее мас¬штабная, цель состоит в обеспечении планировочной документацией территорий нового освоения и территорий градостроительной реконструкции.

Цели подготовки этой документации должны быть дополнены конкретизацией того, в качестве чего должна использоваться эта документация. Полагаю, есть следующие задачи, связанные с ее созданием, использованием и хранением:
  • первичное исследование застроенной территории на предмет оценки соответствия существующей планировки, застройки, характеристик землепользования, системы благоустройства и инженерного оборудования требованиям законодательства и нормативам градостроительного проектирования с целью выявления проблем данной территории, подготовки мер по их решению;

  • планирование действий по использованию территории, в том числе застройки;

  • использования этой документации далее в качестве «паспорта» территории - технического и гражданского. Это должен быть документ, являющийся источником всех технически и юридически значимых сведений о границах, о зонах с особыми условиями землепользования, о легитимных параметрах использования недвижимости;

  • использование информации из этой документации в качестве источника официальных данных для мониторинга состояния обеспеченности территории нормируемыми объектами и элементами планировки, для анализа экономической эффективности использования городских недвижимых ресурсов и результативности принимаемых градостроительных решений, для расчетов показателей кадастровой оценки.

Для определения целей я бы предложил следующий текст:
«Документация по планировке территории подготавливается с целью создания планировочной организации территории, включающей систему улично-дорожной сети, территорий кварталов, границ земельных участков и установленные параметры использования территории и обеспечения ее социально-культурной, коммунально-бытовой и инженерно-транспортной инфраструктурой.

Документация по планировке территории может использоваться в следующем качестве:
  • в качестве правоустанавливающего документа, отражающего юридически значимые данные о планировке территории, на основании которого, в соответствии с установленным порядком, они могут быть приняты на государственный кадастровый учет и учет градостроительных данных;

  • в качестве документа, на основании которого устанавливаются границы эксплуатационного обслуживания территории и систем ее инженерно-технического обеспечения, осуществляется мониторинг технического состояния элементов территории и систем ее инженерно-технического обеспечения на предмет соответствия их проектным характеристикам;

  • в качестве документации, используемой как основание для резервирования земельных участков, в том числе для разработки адресных программ размещения и строительства объектов федерального, регионального и местного значения;

  • в качестве документации, включенной в единую систему мониторинга реальной и перспективной обеспеченности территории поселения и отдельных его частей нормируемыми объектами социально-культурного, коммунально-бытового, инженерно-транспортного назначения, объектами, предназначенными для обеспечения безопасности на территории проектирования, и объектами ее эксплуатационного обслуживания, а также используемой для планирования и обоснования бюджетных капиталовложений с целью содержания, строительства или развития таких объектов;

  • в качестве документации, которая в случае принятия в будущем решения о развитии планировки территории, будет использована как проектная документация, подлежащая соответствующему развитию, корректировке или отмене;

  • в качестве документации, на основании которой, в том числе, осуществляется мониторинг и планирование экономических показателей, характеризующих эффективность использования территории;

  • в качестве документации, используемой в процедуре формирования кадастровой оценки территории методами массовой оценки;

  • в качестве документации, используемой при проведении оценки недвижимости, находящейся в государственной (муниципальной, федеральной) собственности, для установления стартовой цены аукциона или арендной платы при предоставлении земельных участков на инвестиционных условиях».

О распределении полномочий

Сомневаюсь, что для подготовки документации по планировке территории для размещения объектов, например, федерального значения, требуется разработка каких-то особых требований. Также сомневаюсь в том, что для размещения таких объектов нужна разработка каких-то особых проектов. Просто федеральное ведомство, заинтересованное в строительстве своего объекта, ровно так же, как и любой другой участник градостроительной деятельности, должно обратиться к администрации соответствующей территории с предложением подготовить документацию по планировке для выработки и обоснования соответствующих проектных решений.