Последнее обновление: 28.07.2016

Copyright © "Петербургский НИПИГрад"
2005-2010


К списку статей

ДОКЛАД НА СЕМИНАРЕ ГУ НИиПЦ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПЛАНА СПБ в ноябре 2009 г.



АНАЛИЗ ПРОЦЕССА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТЕРРИТОРИИ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА ДОКУМЕНТАЦИЕЙ ПО ПЛАНИРОВКЕ И МЕЖЕВАНИЮ ТЕРРИТОРИИ



НИКОНОВ Павел Николаевич
Директор бюро «Межевание городских территорий»
ЗАО «Петербургский НИПИГрад»,
эксперт постоянной комиссии «По градостроительству и городскому
хозяйству и земельным вопросам» Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.


ВВЕДЕНИЕ

Одним из фундаментальных принципов градостроительного регулирования (не только современного Градостроительного кодекса Российской Федерации и законодательства Санкт-Петербурга, но и норм советского периода, а также отечественного опыта до 1917 года, и всего мирового опыта как современного, так и исторического) является ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОСТЬ и ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ в принятии решений о планировании и застройке территории (см., например, Градостроительный кодекс РФ 1998 года, действующий Градостроительный кодекс РФ 2004 года).

Сегодня в нашей стране общей схемой этой Последовательности, установленной законодательством и освященной многовековой практикой, является цепь следующих действий: разработка Генерального плана поселения – разработка проекта планировки – разработка проекта межевания – разработка градостроительного плана земельного участка – разработка архитектурно-строительного проекта – строительство. Всякое действие в этой цепи выполняется на основании предыдущих действий по принципу строгого соответствия и основанности последующего документа на предыдущем – от общего к частному, от градостроительства к строительству. И терминалом перехода от градостроительства к строительству является Градостроительный план земельного участка.

Общее правило, обеспечивающее Преемственность, состоит в том, что новый генеральный план поселения разрабатывается в качестве развития предыдущего генерального плана с учетом осознанного критического отношения к идеям, заложенным в нем, с учетом реализованных решений и достигнутых целей, с пониманием необходимости продолжения реализации еще не реализованных решений и достижения еще не достигнутых целей, либо определенного пересмотра их. То же касается и документации по планировке всех уровней.

В реальном градостроительстве мы наблюдаем скорее обратную последовательность событий и их взаимосвязей, либо отсутствие таковых, что говорит об отсутствии механизма, обеспечивающего порядок в делах, как будто этот порядок никому не нужен.

Следует задаться вопросом: кому и в какой части может быть нужна документация по планировке территории, кто в обществе является ее интересантом, ее заказчиком и настоящим, неформальным потребителем ее качества? Ведь, для того чтобы названная схема принятия градостроительных решений действительно «работала», необходимо наличие каких-то внутренних или внешних, но рационально выстроенных движущих ее сил.

Очевидно, что прямой непосредственный персональный интерес конкретных лиц, как физических, так и юридических, сосредотачивается, прежде всего, в собственных земельных участках. Все, что выходит за их пределы, составляет лишь косвенный интерес для них. Земельные участки в городе нужны им либо в качестве земельных участков существующих строений, либо для нового строительства. В последнем случае им необходимо получить градостроительный план земельного участка. Весь комплекс градостроительной документации представляет интерес для отдельных лиц лишь в той мере, в какой он необходим для формирования земельных участков существующих объектов или градостроительных планов для строительства новых. То есть из всей цепи градостроительной документации им нужно лишь последнее звено.

Также очевидно, что настоящим интересантом во всем комплексе как проектной документации и административно-организационных мер в сфере градостроительного порядка является не отдельно взятый индивидуум, а общество в целом. То есть ожидать от отдельно взятого инвестора, которого на основании формальных норм законодательства обязали разработать градостроительную документацию, добровольного радения в том, чтобы разработать ее наилучшим образом, не приходится – за качество такой документации общество может спрашивать только с самого себя.

Но общество в качестве такого интересанта выступает не толпою, а организованными общественно-политическими институтами, которые аккумулируют в себе и выражают интересы общества (по крайней мере, должны это делать). И здесь возникает принципиальный вопрос: восприняли ли имеющиеся общественно-политические институты общества в качестве своей задачи заинтересованное наблюдение за наличием и качеством планировочного развития территории, или нет? Увы, те из них, которые встали у руля управления обществом, в серьез пока не восприняли. В своих реальных хлопотах они очень далеки от того, чтобы воспринимать градостроительство и чистоту процессов, совершаемых в нем, как зону своего ежедневного внимания и контроля. А те, кто воспринял, не имеют настоящей возможности влиять на течение событий, и вместе со всеми вынуждены наблюдать за происходящим из «окна общего вагона». А то, что происходит с нашим городом, действительно напоминает ситуацию с поездом, сошедшим с рельсов и несущимся по пересеченной местности, потому что машинист ушел по своим «более важным» делам. Во всяком случае, никакой последовательности и преемственности в принятии решений в сфере градостроительства, да и вообще какой-либо системы, сегодня в Петербурге не наблюдается. Соответственно этому наблюдаются и результаты градостроительного развития.

Ниже следующий доклад представляет собой результаты анализа официальных данных, характеризующих деятельность по градостроительству и землеустройству, предоставляемых в постоянную комиссию «По градостроительству и городскому хозяйству и земельным вопросам» Законодательного Собрания Санкт-Петербурга соответствующими комитетами Правительства Санкт-Петербурга.



I. Анализ развития процесса обеспечения территории Санкт-Петербурга документацией по проектам планировки и межевания


Проекты планировки и проекты межевания. Соотношение числа решений о подготовке документации и числа утвержденных проектов


В Санкт-Петербурге к разработке проектов планировки и межевания (далее также – ППиМТ) приступили в 2005 году. Изначально уполномоченным органом в этой сфере был назначен Комитет по строительству Санкт-Петербурга (далее – КС), затем его сменил Комитет по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга (далее – КГА).

Начиная с 2005 по ноябрь 2009 года, в числе выданных значатся 1389 распоряжений о разработке ППиМТ. С учетом того, что имели место и отмены распоряжений, эта величина должна была бы быть еще большей. Из них разработано и дошло до утверждения постановлением Правительства Санкт-Петербурга за весь этот период 183 объекта – 13%.

Рисунок 1 показывает соотношение территории Санкт-Петербурга, в отношении которой приняты решения о подготовке ППиМТ, а также в отношении которой разработана такая документация и утверждена постановлениями Правительства Санкт-Петербурга. Рисунок 2 показывает увеличенной фрагмент этой картины.



При этом стандартный срок, который предусмотрен для разработки этих проектов, как правило, составляет 11 месяцев – срок, отводимый на изыскательские работы С 2005 по 2009 годы для многих из этих проектов пролетело уже по несколько таких сроков. Таким образом, подавляющая часть проектов, которые в этот период были (если были) начаты в соответствии с распоряжениями о проектировании, это проекты, которые потерпели фиаско – не уложились в срок, оказались в руках проектировщиков, которые не смогли довести их до окончания, оказались брошенными на полдороги заказчиками или недобросовестными проектировщиками – так или иначе погибли.

То есть не количество выданных распоряжений о проектировании, а именно количество проектов, дошедших до утверждения, свидетельствует о динамике решения проблемы обеспечения территории Санкт-Петербурга документации о планировке.





Тем не менее, Правительство города отчитывается о деятельности в области планировки городской территории в первую очередь именно количеством выданных распоряжений на проектирование. В мае 2008 года был даже издан спецвыпуск Вестника Администрации Санкт-Петербурга «Распоряжения Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга» тиражом 350 экземпляров, в основном посвященный распоряжениям о проектировании ППиПМ.

Выступая на VII съезде строителей Губернатор Санкт-Петербурга сообщила, что «в настоящее время половина городской территории разрабатывается под проекты планировки, 8% таких проектов уже утверждены» (http://asninfo.ru/se/article/26842).

При этом следует сказать, что сегодня мы наблюдаем резкое уменьшение числа распоряжений о подготовке документации: если в период до сентября 2008 года в среднем выходило по 40 распоряжений в месяц, то осенью 2008 выходило в среднем по 17 распоряжений в месяц, следующей зимой – 16; весной – 19; летом – 8, текущей осенью – 6.

Количество утверждаемых проектов практически оставалось неизменным по 3-4 проекта в месяц. Однако заметную часть из всех утвержденных проектов составляют знаковые проекты, продвижение которых, в том числе и их утверждение, связано не только с решением хозяйственных задач, но в немалой степени и стратегических задач текущей политики. Это такие проекты, как строительство стадиона на Крестовском острове, намыв западной части Васильевского Острова, строительство Общественно-делового района «Охта-Центр», «Измайловская перспектива» и др. Разработка планировочной документации в составе этих проектов, в том числе и их утверждение, находится на особом контроле Администрации города. Но появление планировочной документации для этих территорий вносит незначительный вклад в картину общего покрытия такой документацией той части территории города, на которой расположена существующая застройка. А территория именно существующей застройки, прежде всего, нуждается в наведении планировочного порядка.

Наиболее распространенной единицей для разработки проектов планировки и межевания территории является кадастровый квартал. Но, если территорией проекта планировки может быть и более обширная территория, включающая несколько и даже значительное число кадастровых кварталов, то максимальной территорией проекта межевания является только территория кадастрового квартала, а во многих случаях и меньше, т.к. на территории одного кадастрового квартала, особенно на неосвоенных еще землях, может быть организовано множество новых строительных кварталов, каждый из которых станет отдельной территорией своего проекта межевания.

Общее число кадастровых кварталов на территории Санкт-Петербурга сегодня составляет 5,7 тысяч. Из этого можно сделать прогноз о сроках завершения работы по обеспечению территории города планировочной документацией. Даже если число утверждаемых проектов поднять до 10-ти в месяц, то нам понадобится около 50-ти лет.

К примеру, в Василеостровском районе 148 кадастровых кварталов застроенных территорий. На 50 (не считая территории намыва) из них были выданы распоряжения о подготовке ППиМТ. За все время с 2005 года дошли до утверждения только 2 из них. В Петроградском районе утверждены 4 проекта (не считая территории западной части Крестовского острова). В Адмиралтейском районе 3, из которых первый – квартал между улицами Шкапина и Розенштейна, отданный на показательную реконструкцию, второй тоже почти мегапроект – проект реконструкции территории грузового двора, расположенного за Балтийским вокзалом для превращения его в Музей железнодорожного транспорта. А также на часть территории района вдоль Московского проспекта распространяется мегапроект планировки Измайловской перспективы, в целом расположенной в Московском районе, но заходящей и в Адмиралтейский – однако без проекта межевания. Так что если говорить о судьбе рядовых кварталов Адмиралтейского района, то на сегодня только один из них обрел свой проект планировки и межевания – квартал 1713, площадью 1,6 га, ограниченный Серпуховской улицей, Малодетскосельским проспектом, Подольской улицей и набережной Обводного канала. В Центральном районе таких рядовых кварталов 5. Еще 2 особых квартала – территории водоканала и Невской Ратуши. Даже «Парадный квартал», хотя в отношении него и издано распоряжение о подготовке проектов планировки и межевания, вовсю застраивается при наличии отсутствия соответствующего постановления Правительства города об их утверждении.


Утвержденные проекты планировки и межевания и градостроительные планы земельных участков

Как показано во введении, градостроительный план – это документ, который венчает весь процесс градостроительного планирования и открывает процесс создания архитектурно-строительного произведения, это документ, который аккумулирует в себе все требования, выработанные и сформулированные градостроительным планированием для этого архитектурного произведения. Итак, градостроительный план – документ, замыкающий всю последовательную цепь градостроительных документов. Замыкает… Поглядим, насколько это именно так в нашей своеобразной петербургской действительности.

С января 2007 года в Санкт-Петербурге приступили к выдаче градостроительных планов. К октябрю 2009 года их было выдано общим числом 6414. Глядя на рисунок 3, сразу бросается в глаза, что градпланы «рассыпаны» по территории города совершенно вне какой-либо зависимости от отсутствия или наличия документации по планировке, утвержденной на территорию. 4520 земельных участков, на которые выданы градостроительные планы, расположены вне территорий, на которые утверждены проекты планировки и межевания.

Рисунки 4 и 5 показывают ту же картину увеличено.

Из этого наблюдения возникает вопрос: зачем вообще нужна документация по планировке территории? Ведь для реализации намерений по строительству чего-либо конкретному застройщику необходим только градостроительный план. Если в истории возникновения градостроительного плана в качестве обязательной стадии его формирования нет документации по планировке территории (проекта планировки и межевания), то никакой иной практической необходимости в этой документации просто нет.





Градостроительные планы и границы земельных участков

Но и про градостроительные планы, расположенные в пределах территорий, в отношении которой утверждены проекты планировки и межевания, нельзя сказать, что эти градпланы всегда как-либо увязаны с планировочной документацией.

На рисунке 6 представлены фрагменты двух территорий, в отношении которых утверждена документация по планировке. В отношении квартала, расположенного слева 18.10.2007 утверждены проекты планировки и межевания. В отношении квартала, расположенного справа, 16.04.2008 утвержден только проект планировки.

В пределах территории квартала слева имеются два земельных участка, для которых выданы градостроительные планы. Видно, что ни тот, ни другой не соответствуют конфигурации земельных участков, границы которых утверждены в составе проекта межевания. Это несоответствие объясняется тем, что градостроительные планы в обоих случаях были утверждены до утверждения проекта межевания. То есть раньше. Но не за 2-3 года, как это можно было бы ожидать, глядя на рисунок, а всего за 2 месяца. Это означает, что в период подготовки этих градостроительных планов проект межевания был практически готов к утверждению. Учесть границы земельных участков, полученных в результате разработки проекта межевания, не составляло никакого труда – проект межевания, по всей видимости, в это время проходил или даже уже прошел согласования в КГА – то есть, находился и рассматривался в тех же стенах, в том же исполнительном органе государственной власти Санкт-Петербурга, где подготавливаются и выдаются градостроительные планы. То, что границы земельных участков градостроительных планов при данных обстоятельствах не совпадают с границами тех же участков, выработанных проектом межевания, ясно говорит о том, что разработчиками градостроительных планов в принципе не воспринималась задача соответствия между ними. Именно об этом говорят столь малые сроки, на которые утверждение градостроительных планов опережает утверждение проекта планировки и межевания, – если бы хоть какая-либо склонность привести эти документы в соответствии друг с другом у специалистов Комитета по градостроительству и архитектуре была, не было бы никакой проблемы дождаться утверждения градостроительной документации или даже воспользоваться ее уже практически готовым проектом. Но даже, если утверждение градостроительного плана по какой-то причине произошло бы много раньше разработки и утверждения проектов планировки и межевания, не было бы никакой проблемы откорректировать градостроительный план, привести его в соответствие с проектом межевания по результатам его утверждения. Но… только, если бы это несоответствие кого-либо действительно тревожило.

На территории квартала справа через год после утверждения проекта планировки этой территории без разработки проекта межевания для двух участков были утверждены градостроительные планы. Здесь мы тоже наблюдаем несоответствие «пятен» градостроительных планов линиям, утвержденным в проекте планировки. Верхний участок оказался «недотянутым» до красных линий. Нижний и вовсе радикально пересекает красную линию так, что целая треть его оказалась на проектируемой территории общего пользования.

То есть, если на территории левого квартала градостроительные планы возникли, до утверждения проекта планировки и межевания (хотя и только за 2 месяца), то на территории правого – наоборот, после утверждения проекта планировки. Но в обоих случаях выявлено несоответствие планировочной документации пятнам градостроительных планов. Возникает вопрос: как же определены границы земельных участков, в отношении которых утверждены и выданы градостроительные планы?



На план той же территории, которая отображена на рисунке 6, наложены земельные участки, прошедшие кадастровый учет как объекты краткосрочной аренды и как объекты собственности или долгосрочной аренды. Это наложение отображено на рисунке 7. Мы видим, что из 4-х исследуемых земельных участков, на которые выдан градостроительный план, один земельный участок прошел кадастровый учет как объект собственности или долгосрочной аренды (это крупный земельный участок на территории правого квартала); еще один земельный участок сформирован как объект краткосрочной аренды (участок многоквартирного дома на территории левого квартала); и два земельных участка, границы которых, как и сам факт их наличия, не обусловлены вообще ничем.

Следует добавить, что хотя специалисты кадастра недвижимости и уверяют, что земельные участки, учтенные в кадастре как объекты краткосрочной аренды, относятся к таким земельным участкам, про которые следует говорить, что они прошли кадастровый учет, указание на них, как на полноценные объекты кадастрового учета более чем сомнительно, так как формируются они на неразмежеванных землях и снова растворяются в них после окончания срока аренды.

Таким образом, из этих 4-х участков, на которые выданы градостроительные планы в данном примере, только один участок можно признать в качестве юридически существующего земельного участка. Да и это сомнительно – ибо, откуда же мог взяться учтенный в кадастре земельный участок на застроенной территории города без разработки для этой территории проекта межевания, кроме как в обход требований градостроительного законодательства? И, как уже сказано выше при анализе рисунка 6, хотя он и прошел кадастровый учет, но парадоксальным образом не соответствует утвержденным красным линиям.


Границы земельных участков, учтенные в кадастре недвижимости, и территории, в отношении которых разработаны проекты межевания

Рисунок 8 демонстрирует, что процесс появления, формирования, в том числе межевания, и кадастрового учета, земельных участков в качестве объектов собственности или долгосрочной аренды, как и в рассмотренном выше случае с градостроительными планами, ни в какой мере не связан с документацией по планировке территории, а именно – с проектами межевания. Только их, созданных и учтенных в кадастре, сегодня на порядок больше числа градостроительных планов – 70 тысяч. Из них 66 тысяч расположены вне территорий, на которые утверждены проекты межевания. Но и размещение земельного участка на территории утвержденного проекта межевания не гарантирует соответствия первого второму.

Если вернуться к рисунку 7, то можно обратить внимание на то, что большинство земельных участков, учтенных в кадастре недвижимости, не соответствуют контурам земельных участков, утвержденным в составе проекта межевания. Практика приведения ранее учтенных в кадастре недвижимости земельных участков границам, утвержденным в проекте межевания, отсутствует.



Градостроительные планы земельных участков и «красная линия»

Формирование как земельных участков, так и градостроительных планов, независимо от того, сформированы ли последние в пределах земельных участков, или сами по себе, часто сопровождается нарушением красных линий, установленных в соответствии с ранее разработанной, утвержденной и реализованной документацией по планировке (застройке) территории. Именно это и иллюстрирует рисунок 9. В данном случае красные линии Ленинского проспекта установлены Проектом детальной планировки района «Дачное», утвержденным решением Исполнительного Комитета Ленинградского Городского Совета Депутатов Трудящихся от 16.03.1959. Затем эти же линии были подтверждены Проектом детальной планировки «Приморской юго-западной части Ленинграда», утвержденным решением Исполнительного Комитета Ленинградского Городского Совета Народных Депутатов от 15.03.1982. Эти красные линии еще при прокладке трассы проспекта и застройке примыкающих кварталов были вынесены в натуру и закреплены в ней. Так реализованный более 30-ти лет назад проект, в том числе в части красных линий, стал существующей градостроительной данностью.

В верхней части рисунка мы видим земельный участок, выходящий на красную линию, сформированный «по обрезу фундамента». Но его границы не совпадают с красной линией – за исключением 3-х маленьких фрагментов не дотягиваются до нее.

В нижней части мы видим земельные участки, которые выходят за «красную линию». Правый земельный участок в этих границах сформирован и принят на кадастровый учет в 1999 году. 2-го февраля 2009 года в него внесены изменения, но они не коснулись пересмотра границ с целью приведения их в соответствие с красной линией. Возможно, что эти изменения были связаны с тем, что была завершена процедура межевания этого участка, и теперь изменение его границ практически нереально. Этот земельный участок был сформирован с целью реконструкции существующего нежилого здания с превращением его в торговый комплекс. На сегодня реконструкция завершена.


Левее этого участка мы видим четыре примыкающие друг к другу земельных участка, два из которых в 2006 и 2008 годах были приняты на кадастровый учет, которые с такой же легкостью «взломали» красную линию и «вывалились» в уличное пространство. Для них в 2009 и 2008 годах были сформированы градостроительные планы, глядя на которые, мы наблюдаем с каким легкомыслием, и вообще легкостью строительный процесс уже и нынешнего дня игнорирует основы основ градостроительного регулирования – неприкосновенность красной линии.


Результаты бессистемного межевания

Бессистемность, которая проявляется в процессе формирования земельных участков и строительства в отношении к красным линиям, в еще большей степени проявляет себя в отношении к формированию планировки самих земельных участков. Зачастую – это пятна самой случайной конфигурации. Наиболее всего впечатляют формы земельных участков, сформированные на промышленных территориях. На рисунке 10 можно видеть фрагмент территории промышленной зоны «Парнас». Красными линиями показаны границы земельных участков «в сборке». Черными линиями показаны те же участки «в разобранном виде». Менее всего можно подумать, что здесь изображены земельные участки. Скорее это напоминает детали какого-то сложного механизма.

Не менее экзотические образцы во множестве, в массовом порядке попадаются и на жилых территориях. Любой земельный участок, сформированный по обрезу фундамента, сразу пополняет их коллекцию. В том числе, громадное множество этих земельных участков без какого-то было обоснования, кроме как признания в неосведомленности и небрежности исполнителей землеустроительных организаций и кадастровой палаты, сформированы с игнорированием давно существующих красных линий.



Особенности разработки проекта межевания территории, на которой уже сформированы учтенные в кадастре недвижимости земельные участки

Принимая во внимание те планировочные дефекты, которые оказались приданы территории бессистемным формированием отдельно взятых земельных участков, было бы разумно считать, что одна из основных целей проектов планировки и межевания, которые разрабатываются на территорию, где уже расположены такие земельные участки, упорядочить их границы. В том числе, привести в соответствие с красными линиями, ликвидировать чересполосицу, чрезмерно сложную конфигурацию земельных участков и т.д.

Но на практике мы имеем дело с совершенно иной целевой установкой, диктуемой, прежде всего КГА и КЗР, фундаментальным стержнем которой является принципиальная неприкасаемость, табу на изменение, даже мельчайшее уточнение ранее сформированных границ земельных участков. От проектировщика, как правило, в проекте планировки и межевания требуется слепо обвести границы существующих участков, как бы нелепы они ни были (не только предоставленных в собственность или долгосрочную аренду, но и, например, в аренду по «короткому пакету» на 6 лет, или для проведения изыскательских работ, предоставляемых в краткосрочную аренду).

Тем самым дефекты планировки не только не устраняются, но закрепляются, цементируются всем авторитетом утвержденной документации по планировке территории. Установленная законодательством РФ и многовековой практикой последовательность событий, ведущих к принятию градостроительных решений, повернута вспять – не проекты межевания являются основанием для формирования границ земельных участков, а границы земельных участков, начертанные без какого бы то ни было основания, определяют решения по проектам межевания. Но мало этого. Например, обнаруженный при разработке проекта планировки факт того, что границы земельного участка, поставленного на кадастровый учет в 2004 году и прошедшего межевание в начале 2008 года, пересекают красную линию, установленную в соответствии с Проектом Детальной Планировки (ПДП) еще в 1978 году, приводит к решению о корректировке этой красной линии для приведения ее в соответствие с границей земельного участка (укрупненные фрагменты в левой части рисунка 11).

Все это является физическим и, увы, реальным воплощением шутливой формулы «Хвост крутит собакой». В результате мы разрушаем планировочную чистоту территорий Санкт-Петербурга, созданную в результате всей 300-летней истории его строительства, наполняя ее бессистемными новообразованиями, и даже замещая ее хаотическими структурами, что не просто разрушает эстетический облик города Санкт-Петербурга, но, прежде всего, вносит хаос в планомерное текущее использование его территории и создает непреодолимые преграды направленного рационального развития Санкт-Петербурга, расставляет по его территории тупики такого развития. Вместо того чтобы нести в себе решение проблем по рациональной организации территории города Санкт-Петербурга, нынешние проекты планировки и межевания этой территории, во-первых, безмерно укрепляют, «цементируют» существующие проблемы, оставляя их неразрешенными, но еще более создают множество типологически новых тяжелых проблем, с которыми не сталкивались предыдущие поколения градостроителей, и необходимостью решения которых будущие их поколения будут обязаны нынешнему. Особенностью этого процесса является принципиальное неприятие основных требований Градостроительного кодекса Российской Федерации, главным из которых является требование последовательности и стадийности действий по принятию решений в области градостроительной деятельности – всякое такое решение должно иметь обоснование в градостроительной документации, разработанной и утвержденной в составе предыдущей стадии проектирования.


Красная линия: потеря планировочной чистоты

Современное проектирование документации по планировке территории совершенно утратило такой инструмент градостроительного регулирования как красная линия. Рисунки (чертежи) нынешней документации по планировке, во всяком случае, застроенной территории, однозначно свидетельствуют о том, что те, кто сегодня их производит, совершенно не осознают смысла красной линии, ее значения в формировании планировочной структуры города, в управлении и регулировании развития города, в обеспечении его долгосрочного благополучия. На современных чертежах мы читаем диагноз вырождения и атрофии красной линии.

На рисунке 12 мы видим, как красная линия, подобно безвольной веревочке аккуратно обходит части дома, выступающие из его фасада. Совершенно очевидно, что эти части носят временный характер, а их местоположение случайно. Лестница в бельэтаж возникла в результате решения собственника помещения именно в данном месте окно превратить в дверь. Завтра он может поменять это решение – перенести вход в другое место вместе с лестницей или вообще ликвидировать ее и сам вход. Приямки для входа в полуподвал появились точно также и живут точно такими же перспективами. Или красная линия навечно консервирует эти лестницы и приямки? Очевидно, что нет. Тогда должна ли красная линия, как котенок, бегающий за бантиком на нитке, бегать за всеми такого рода событиями у фасада дома? Если должна, тогда для чего? Отсутствие ответа на этот вопрос «для чего» означает принципиальное отсутствие ответа на вопрос: зачем вообще нужна красная линия.

На рисунке 13 мы видим красные линии уже не по кромке фасадов, но и внутри кварталов, где они ограничивают внутридворовое пространство якобы общего пользования.



Найти объяснение практического смысла в этих начертаниях вряд ли удастся – они (эти красные линии) не решают ровно никаких проблем или задач. Но генерируют новые, чрезвычайно тяжелые проблемы, которых не было и не предвиделось раньше, которых нет в природе вещей, но которые мы сами себе создали рукотворно.

Так или иначе, но это начертание красных линий совершенно невозможно назвать планировочным решением, то есть решением по планировке территории.


Планировочная структура: потеря планировочной чистоты

Рисунок 14 отображает фрагмент плана Санкт-Петербурга с нанесенными на него «пятнами» земельных участков, принятых на учет в современный кадастр недвижимости.

Рисунок 15 отображает тот же фрагмент плана города, но с земельными участками, которые на 95% представляют собой просто реконструкцию границ изначальных земельных участков, которые были в свое время распланированы и послужили основой для той застройки, которую теперь «по-новому» пытаются размежевать нынешние землеградоустроители. 5% процентов территории этого фрагмента приходятся на вмешательство в историческую планировочную структуру межевания зданиями, построенными в XX и XXI веках.

Рисунок 16 отображает современную планировку Нюрнберга. На этом плане есть линии, может быть не понятные на первый взгляд и, наверное, требующие пояснений. Однако нет никаких сомнений в том, что раскрой территории на земельные участки представляет собой именно планировку, результат деятельности по планомерному освоению территории. Аналогичной графикой отличается и изображение, представленное на рисунке 15. Аналогичную графику межевания мы найдем в любом городе цивилизованных народов.




Что же касается того, что мы видим на изображениях, отображающих современное положение вещей в Петербурге (рисунки от 9 до 14-го.), то первое, что приходится констатировать, что на них изображены какие-то планировочные объекты, составляющие в сравнении с объектами, изображенными на рисунках 15 и 16, просто некие другие сущности. Если на чертеже из Нюрнберга изображены земельные участки, отдельных объектов недвижимого имущества, земельные участки объектов общего пользования, в том числе – улиц, и все это очевидно является планировкой территории, то то, что изображено на рисунках от 9-го до 14-го, назвать теми же терминами «земельные участки» и «планировка» уже нельзя – это предметы другой природы. Можно согласиться, что это некие земельные единицы, но, очевидно, выделенные не для тех целей, которые проявляют себя в чертеже Нюрнберга. Аналогичные чертежи из других городов Старого и Нового Света типологически будут родственной природы чертежу Нюрнберга, и также чужды будут им эти чертежи Петербурга.

То, что территория центральных районов Санкт-Петербурга при иной организации процесса и идеологии межевания могла быть размежевана иначе, т.е более адекватно самой задаче межевания, и типологически той же, что и чертеж из Нюрнберга, видно из рисунка 15.

Возникает вопрос: могли ли кварталы Петербурга, застроенные в XX веке по микрорайонному принципу, быть размежеваны со столь же чистым планировочным результатом, который мы видим на плане Нюрнберга, и который прочитывается в плане Санкт-Петербурга до 1917 года? Ответ на этот вопрос дает следующий рисунок.

На рисунке 17 представлены размежеванные территории города Сосновый Бор Ленинградской области. На рисунке 18 – увеличенный фрагмент этого чертежа.



Все застроенные и открытые пространства территории микрорайонов размежеваны полностью без остатка. В том числе охраняемые дюны – как объекты озеленения общего пользования. В северной части мы видим территории, подготовленные для перспективного освоения. Следует добавить, что с такой же степенью проработки размежеваны и промышленные, и коммунально-складские зоны, и территории индивидуальной жилой застройки, и рекреационные территории.


Рисунок 19 представляет собой иллюстрацию рядового плода реального (не проектного, не теоретического, не юридически предопределенного, но РЕАЛЬНОГО) градостроительного процесса, имеющего быть в Петербурге. Изображенный на фотографии новый жилой дом построен на территории сада бывшего Лютеранского приюта, существовавшего на этом месте с момента первичного освоения территории еще в XVIII веке. Распоряжение о проектировании и строительстве на этом месте появилось еще в ноябре 2003 года. Однако генеральным планом, принятом в 2005 году, эта территория была отнесена к функциональной зоне «Р2» - зеленые насаждения общего и ограниченного пользования. Согласно п. 4 статьи 3 закона Санкт-Петербурга № 728-99 от 22.12.2005 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» утвержденные до вступления в силу этого Закона нормативные правовые акты Санкт-Петербурга, в том числе разрешения на строительство, реконструкцию, разрешительная документация, регулирующая осуществление градостроительной деятельности, действуют вплоть до их изменения, истечения сроков их действия или наступления иных обстоятельств, прекращающих их действие. Срок действия постановления о проектировании и строительстве истекал в мае 2006 года, однако оно неоднократно продлевалось, не смотря на то, что и Проектом Правил Землепользования и Застройки, который был разработан на основе этого генерального плана и прошел общественные слушания летом 2006 года, предлагалось сохранить здесь территориальную зону «ТР2». Для территории квартала в соответствии с законом Санкт-Петербурга № 778-116 от 30.12.2003 «Об основах регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» для территории этого квартала был разработан и утвержден приказом КГА № 564 от 27.03.2007 Временный регламент застройки (ВРЗ-1645), который устанавливал для территории сада территориальную зону «ТР2» – «Зону зеленых насаждений общего и ограниченного пользования» с разрешенными видами использования: парк, сад, сквер. Сад сохранялся неприкосновенным до зимы 2006-2007 годов. В апреле 2007 года застройщик получил градостроительный план земельного участка, которого (земельного участка), если верить государственному кадастру недвижимости, не существует до сих пор. Градостроительный план представляет собой парадоксальный документ, так как в нем в полном соответствии с действовавшими на тот момент документами в пункте 2 указаны виды разрешенного использования – парк, сад, сквер. Но в пункте 3 разрешено строительство многоквартирного дома. Это при том, что в соответствии со статьей 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации и инструкцией «О порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка», утвержденной приказом Министерства Регионального развития Российской Федерации № 93 от 11.08.2006 заполнение одновременно обоих разделов 2 и 3 не предусмотрено – в тех случаях, когда заполняется раздел 3, в разделе 2 указывается, что «заполнение не требуется», и наоборот.

Следует добавить, что отсутствует и проект планировки и межевания территории, хотя и он, если верить нормативным актам как федерального, так и петербургского уровня необходим для подготовки и утверждения градостроительного плана. Впрочем, такой проект разрабатывался, но не дошел до утверждения. И в нем предусматривалось сохранение сада. Тем временем, законом Санкт-Петербурга «О зеленых насаждениях общего пользования» от 8 октября 2007 года территория этого сада получила статус объекта зеленых насаждений общего пользования (ЗНОП), защищаемого законом от застройки. Это не остановило стройку. Лишь в апреле 2008 года под влиянием факта исчезновения сада и фактически уже построенного дома новая редакция Генерального плана, а вслед за ней в феврале 2009 года и новая редакция Правил землепользования и застройки распространили на территорию сада ту же функциональную и территориальную зоны, что и на всю остальную территорию квартала – жилую. Но статус ЗНОП с участка бывшего сада не снят и в самом конце 2009 года. Только к декабрю 2009 года подготовлен проектный пакет поправок к этому закону, в котором предложено эту территорию лишить статуса ЗНОП.

Также нет земельного участка, находящегося на кадастровом учете, на который еще в апреле 2007 года был выдан градостроительный план земельного участка. Однако в один из майских дней 2009 года здание было достроено и введено в эксплуатацию. Следует добавить, что этот пример специально выбран в качестве иллюстрации к данному повествованию, так как является самым рядовым, ничем особенно не отличающимся от массы прочих дел большой петербургской стройки.


Промежуточные выводы

Приведенный анализ демонстрирует, что никакой последовательности и стадийности в принятии градостроительных решений в Санкт-Петербурге не существует. Вся цепь логики и последовательности градостроительной деятельности, предписанных законом и технологией, в Петербурге разорвана на отдельные звенья. Эти звенья существуют и развиваются сами по себе в параллельных друг другу мирах, никак между собой не пересекаясь, не взаимодействуя, не влияя друг на друга, не соответствуя друг другу. Одни из них имеют для кого-то практический смысл – например, наличие градостроительных планов открывает возможность получения разрешения на строительство. Другие (такие как проекты планировки и межевания) лишены возможности иметь какой-либо смысл – разрабатываются в лучшем случае из любви к искусству, но радикально чаще - ради имитации деятельности, предписанной формальными требованиями закона. И труд над ними – все равно, что работа мотора, от которого отсоединили привод к станку.

В случае если какая-либо последовательность в принятии решений и обнаруживается, то чаще в качестве зеркального отражения всему тому, что требует закон, здравый смысл, элементарная логика и веками вырабатывавшаяся технология градостроительного проектирования. Например, в составе проекта планировки 2009 года красная линия, установленная за 40 лет до этого, корректируется с целью приведения ее в соответствие с границами земельного участка, прошедшего межевание и кадастровый учет, например, в 2007 году, при котором со всей возможной небрежностью и халатностью отнеслись тому, чтобы учесть красную линию. Это происходит в громадном числе случаев реального проектирования даже при том, что практически во всех них никаких физических причин, мешающих не красную линию привести в соответствие с границами земельного участка, а наоборот – границы участка с красной линией, не существует. Или из ничего, просто из неразграниченной земли, в соответствии с порядком, установленным постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 405 от 16.03.2004 г. или № 841 от 04.06.2006 г. формируется земельный участок, который после межевания и кадастрового учета на торгах продается в аренду, условием которой является разработка документации по планировке, в том числе проекта межевания, итогом чего и должен был бы стать факт наличия или отсутствия этого земельного участка. Или без разрешения на строительство строится высотный многоквартирный комплекс. Такое случается с каждой третьей стройкой. Когда он практически уже достроен, проект этого комплекса проходит государственную экспертизу. Тем временем для территории, на которой он построен, разрабатывается градостроительный регламент. После этого (так как объект построен в непосредственной близости комплекса объектов культурного наследия федерального значения, и навис над ним как Арарат над Ереваном) заказывается и проводится историко-культурная экспертиза (для того, чтобы проверить, не нарушает ли уже принятый градостроительный регламент законодательство об объектах культурного наследия, а вовсе не для того, чтобы создать основу для разработки этого регламента), и застройщику выдается разрешение на строительство. Тот достраивает свой комплекс, несмотря на заявление федерального органа - Росохранкультуры - о несоответствии историко-культурной экспертизы требованиям, которые предъявляются к этому документу. А тем временем параллельно всем этим события продолжается разработка проекта планировки и межевания окружающей территории (комплекс «Империал», Киевская улица, 3).

Но во множестве иных случаев не обнаруживается и такой взаимосвязи. Например, проект здания Товарно-Фондовой биржи по адресу 26-я линия В.О., д. 15, по поводу которого в мае 2008 года разгорелся скандал из-за того, что здание «влезло» в панораму Стрелки Васильевского острова, был разработан, согласован, неоднократно пересогласован и получил положительное заключение государственной экспертизы, не смотря на то, в нем проигнорирован Временный регламент застройки (ВРЗ-1180), утвержденный приказом КГА № 1250 от 03.08.2005, в том числе по показателям высотности и максимальному проценту застройки и коэффициенту использования территории. Но мало этого, здание построено с существенными отступлениями и от этого согласованного проекта – на 2 этажа выше.


Проблемы проектирования

Таким образом, градостроительство Петербурга сегодня во многом представляет собой хаотический процесс, движущим силам которого предписаны такие роли и правила игры, что единственное свойство, которые могут проявлять его участки (проектировщики, застройщики, специалисты администрации города), это бессознательность, безответственность и необоснованность принимаемых решений. Следует с ужасом или же со стоическим бесчувствием, ожидать, что нынешний период формирования современных градостроительных данностей, таких как земельные участки и красные линии с их экзотической конфигурацией, прочие градостроительные новообразования, а также постройки нынешнего времени для многих поколений вперед создадут существенные проблемы градостроительного развития.

Как видим, работа над подготовкой проектов планировки и межевания территории в Санкт-Петербурге идет «с большим скрипом». Усилия по согласованию этих проектов абсолютно несоразмерны прочим усилиям по их разработке. Процентов 80 всех трудозатрат надо закладывать на эту часть работы – на согласования. Еще больше – нервов и терпения автора проекта, а также морального ущерба в связи с необходимостью идти на компромиссы, отставив в сторону свое профессиональное честолюбие, готовности на то, чтобы отобразить в своем проекте то, с чем он, как профессионал не может согласиться, что с его профессиональной, человеческой и гражданской точки зрения является откровенным маразмом, а то и преступлением. Но эти компромиссы, эта работа над проектом с широко открытыми, но стеклянными глазами и отключенным сознанием – единственный путь довести проект до утверждения, т.е. выполнить условия договора со своим заказчиком.

В период согласований проекта приходится постоянно доделывать и переделывать его чертежи, потом переделывать переделанное и так до бесконечности, т.к. за время разработки проекта продолжается накопление и изменение тех градостроительных данных, которые являются исходными для проекта. Они успевают измениться даже в короткий период внесения очередных исправлений в готовый проект по замечаниям согласующих органов. Так что только вы привели проект в соответствие с новыми данными, его надо приводить в соответствие с очередной партией изменившихся данных.

Помимо чехарды с исходными данными постоянно обновляются взгляды согласующих инстанций на то, что правильно, что неправильно, на то, что обязательно надо делать и что ни в коем случае в составе этих проектов делать нельзя, в понимании того, что именно скрывается в той или другой фразе или термине Градостроительного кодекса РФ или законодательства Санкт-Петербурга, как его понимать, как его трактовать применительно к типовому случаю, который обнаружился на проектируемой территории, и как это понимание правильно отобразить в проекте. Постоянно и резко меняются требования к оформлению утверждаемой части проекта. Но более всего усилий приходится на то, чтобы увязать требования различных ведомств, прежде всего, Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга (КЗРиЗ) и КГА в части того, в чем они сами между собой пребывают в состоянии постоянного перманентного конфликта и отрицания друг друга. Так, удовлетворив требования КЗРиЗ, можно потерять надежду на согласование в КГА или в другом органе власти, и наоборот. Но хуже, когда Комитета КГА дает слабину и согласовывает нечто, что с точки зрения фундаментальных, бесспорных ценностей градостроительного профессионализма, и, следовательно, соответственно квалифицированного проектировщика совершенно невозможно, например, корректировку красной линии с целью приведения ее в соответствие с границами земельного участка, которые установили, странным образом не заметив эту красную линию. Часто орган власти, отказывающий в согласовании по причине замеченных недостатков проекта, ничего реального сам не может предложить по их устранению, т.к. они в принципе не устранимы в силу процедуры, установленной самим же этим органом, но тот, тем не менее, требует «доработать проект по замечаниям». Особенно такие требования «впечатляют», когда указанные замечания являются следствием неустранимых ошибок градостроительного развития, допущенных тем же самым органом, в том числе, допущенных буквально недавно. Так КЗРиЗ в своем отрицательном заключении, например, обращает внимание проектировщиков на факт, того, что границы одного из земельных участков, учтенного и прошедшего межевание раньше разработки проекта, пересекают границы водоема, который здесь был всегда. Т.е. никакой возможности пересмотреть границы земельного участка, также как и водоема, не существует – ни проектировщик, ни его заказчик, из-за того, что это чужая недвижимость, не обладают правомочиями, необходимыми для того, чтобы с помощью требуемых законом процедур исправить подобное «недоразумение» в рамках данного проекта. Более всего удручает, то, что КЗРиЗ, отказывая в согласовании проекта, часто указывает на ошибку не проекта, а ту, которая была совершена ранее не без деятельного участия самого КЗР, Земельно-Кадастровой палаты и Роснедвижимости по формированию ее, межеванию и кадастровому учету. Или КГА выражает неудовлетворение тем, что проектом не предусмотрено размещение на территории проектирования требуемого расчетом числа машино-мест. Это делает проект «непроходным» даже в том случае, если самим проектом не предусматривается никакого роста потребности в этих машино-местах – их критически не хватает для обеспечения уже существующей застройки, и все резервы для хотя бы частичного решения этой проблемы уже исчерпаны, в том числе «благодаря» недавней уплотнительной застройке, реализации которой, однако, тогда не помешало такое обстоятельство. А данным проектом уже ничего для решения этой проблемы сделать нельзя, можно только констатировать этот печальный факт. Или, например, исключительно формально и эпатажно «дать предложение» снести какой-нибудь многоквартирный комплекс, чтобы освободить место для многоэтажной парковки.

Однако все это «чистилище», через которое проходит (если пройдет) проект планировки и межевания до своего утверждения, вовсе не приводит к появлению проектов выдающегося качества. Что касается заказчика ППиМТ, то ему в абсолютно подавляющем большинстве случаев глубоко безразличны буквально все стороны проекта в той части, в какой они не касаются небольшого пятнышка предполагаемого им строительства где-нибудь в углу квартала. Просто для того, чтобы получить право построить что-то в этом углу он вынужден в качестве обременения заниматься планировкой и межеванием всего квартала, до которого ему нет и не может быть никакого дела.

Понятий «плохой» и «хороший» проект планировки для него просто не существуют. Для него есть только «утвержденный» или «неутвержденный». Утвержденный – это и есть хороший для него проект. Все, что ведет к утверждению проекта, является критерием качества работы проектировщика, его добросовестности перед ним. Все, что приводит к торможению – критерием некачества, недобросовестности. Если разработка проекта уткнулась в то, что какой-то ранее сформированный земельный участок нечаянно «выполз» за красную линию квартала, то есть пересек ее своими границами, и согласующие инстанции требуют ликвидировать факт этого пересечения, и при этом склоняют проектировщика к тому, чтобы «исправить» красные линии, подогнав их под границы участка-нарушителя, а не наоборот (потому что попытка исправления границ участка может вызвать сопротивление, скандал, неприятности по административной линии, а, главное, потребует кучу сил и времени при том, что может ничем не кончиться, если собственник участка «упрется»), то качеством работы проектировщика и его добросовестностью с позиций заказчика будет признано непротивление этим призывам, немедленное следование этим рекомендациям. А попытки проектировщика стоять на страже фундаментальных ценностей градостроительства, напротив, будут признаны некачественной работой проектировщика и даже нечестным поведением по отношению к своему заказчику – ведь он нанимал проектировщика для того, чтобы получить утвержденный проект, а не для того, чтобы тот за его деньги исправлял чьи-то ошибки да еще с реальным риском сорвать сроки и этим «завалить» проект. Иными словами, логика, согласно которой по мысли идеологов нынешних реформ приход частного заказчика на рынок проектной продукции должен был поднять качество этой продукции, в данном случае оказалась неверной. Наоборот, частные интересы и весь авторитет заказчика стоят на страже против попыток проектировщиков отвлекаться на это самое качество.

Что касается органов, проверяющих проектную продукцию и дающих зеленый свет для ее утверждения, то их задача состоит только в исследовании ее на предмет соответствия законодательству и всякого рода техническим требованиям. Но даже если б кто-то из сотрудников, например, КГА задался бы целью рассмотреть проект на предмет качества планировки, то не нашел бы для этого ни установленных законом правомочий, ни критериев для такого анализа. Единственно за чем действительно следят проверяющие инстанции, это всякого рода технические обстоятельства проекта. Например, чтобы проектируемый земельный участок своей поворотной точкой строго совместился с соответствующей поворотной точкой тоже проектируемого или уже сформированного и зафиксированного в информационной базе соседнего земельного участка. Удалось ли такое совмещение, и с какого раза – вот и все, что свидетельствует о качестве работы проектировщика.

Единственным пунктом, где на эту документацию могут взглянуть с точки зрения качества, являются общественные слушания. Но краткость мига, в который проходят эти слушания, масса субъективных преходящих обстоятельств, которые сопровождают их, не позволяет надеяться на то, чтобы этот инструмент контроля качества оказался хоть в какой-нибудь степени эффективным.

Итак, качество документации по планировке территории, как критерии, характеризующие его, оказалась в роли ребенка, которого выплеснули вместе с грязной водой.

Впрочем, о качестве градостроительства, тем более градостроительного искусства, тем более о качестве городских ансамблей говорить сегодня совершенно невозможно – те слова и понятия, которые необходимы для этого, сегодня отсутствуют в профессиональном понятийном аппарате.

Пока на повестке дня совсем не ансамбли, а хотя бы приведение в первичной, исходный порядок примитивов, из которых складывается осознанная деятельность по регулированию градостроительного процесса в части такого его инструмента как планировочная документация. Пока состояние этого порядка, как показано выше, находится в состоянии первобытного бульона.

К тому же сегодня проектный потенциал Санкт-Петербурга, пригодный для разработки документации по планировке территории весьма невелик. До начала 1990-х годов градостроительство являлось основной формой реализации архитектурного творчества и этот потенциал был очень велик и очень высокого качества. Это объяснялось тем, что традиционная сфера архитектурного творчества – проектирование зданий, в основном исчерпывалась использованием типовых проектов. В результате «борьбы с излишествами в архитектуре», старт которой был дан в 1955 году, практически весь творческий потенциал творцов архитектуры перетек в градостроительные мастерские, где проектировщики имели возможность как-либо разнообразить архитектурную среду хотя бы средствами градостроительных решений. Проектные институты градостроительного направления росли, развивались. В них бурлила кипучая деятельность. В них проектировали, экспериментировали, развивали науку. В результате отечественное градостроительство приобрело очень большой опыт, школу и мощный отряд специалистов всех профилей, необходимых для градостроительного проектирования. Ведущим проектным институтом, работавшим на нужды градостроительства Ленинграда был ЛенНИИПроект. Этот институт создавал градостроительную документацию – генеральный план, проекты детальной планировки отдельных крупных частей города, проекты застройки кварталов, а также проекты градостроительной реконструкции исторических районов ленинградского центра, проект Объединенной Охранной Зоны. Помимо градостроительной документации ЛенНИИПроект разрабатывал также и типовые и индивидуальные проекты зданий. Во второй половине 80-х годов Первая мастерская ЛенНИИПроекта, разрабатывавшая генеральный план и проекты детальных планировок, была выделена в отдельный проектный институт ЛенНИПИГенплана, который в середине 90-х годов был ликвидирован и из его коллектива были образованы два новых коллектива – научно-проектная структура при КГА «Бюро генерального плана» (ныне ГУ НИПЦ Генплана) и ЗАО «Петербургский НИПИГрад» - исполнитель разработки действующего генерального плана и Правил Землепользования и Застройки.

Институт ЛенЖилНИИПроект разрабатывал проекты комплексного капитального ремонта исторических зданий, а также проекты комплексной реконструкции кварталов исторического центра.

Помимо этих организаций в Ленинграде были и другие организации, специализирующиеся на градостроительном проектировании:

- ЛенГИПРОГор, специализирующийся на проектировании городов северо-западного региона СССР и других регионов. Сегодня этот институт называется «Российский Институт Урбанистики»;

- ЛенНИИПградостроительства, который также специализировался на разработке градостроительной документации в разных регионах страны.

Были и другие организации, специализировавшиеся на проектировании путей сообщения, систем инженерного обеспечения, создании и развития промышленных территорий.

Коллективы этих организаций были очень большими. Институты включали в себя большое количество специализированных мастерских, исследовательских подразделений, бывшими сосредоточением мощной градостроительной науки.

В течение 90-х годов градостроительство потеряло востребованность, весь потенциал градостроительного проектирования был растрачен. Градостроительство как отрасль деятельности практически прекратила свое существование в Санкт-Петербурге. Специалисты по градостроительному проектированию в значительном большинстве были вынуждены переквалифицироваться, заняться архитектурно-строительным проектированием или вообще уйти из отрасли. Коллективы бывших некогда мощными проектных организаций превратились в небольшие по численности группы, постоянно страдавшие от отсутствия заказов. В архитектурных ВУЗах культура преподавания градостроительства практически иссякла и на петербургский рынок архитектурного труда новые градостроительные кадры поступать перестали.

С 2005 года наметилось возрождение интереса к градостроительному проектированию, что было связано с появлением требований разработки проектов планировки и межевания. В первое время разрабатывать эти проекты было практически некому – застройщики, обремененные требованием подготовить проект планировки и межевания половину срока, отведенного на это, проводили в поиске того, кто взялся бы за такую работу. Немногочисленные проектировщики просто задыхались в заказах. Постепенно эту нишу проектирования стали осваивать многочисленные проектные группы, руководство которых решило таким образом расширить фронт предлагаемых проектных услуг. Появились и совершенно новые сильные проектные организации, например, Институт Строительных Проектов, образовавшийся из части коллектива, вышедшего из института «ПромСтройПроект», или Институт Территориального Развития, возникший фактически с нуля. Но появились во множестве также и организации, не имевшие ровно никакой профессиональной базы для того, чтобы взять на себя такое проектирование. Этому способствовало то, что в соответствии с федеральным законом № 128-ФЗ от 08.08.2001 «О лицензировании отдельных видов деятельности» занятие градостроительным проектированием не вошло в число лицензируемых видов деятельности. Из законодательства, регулирующего разработку этих проектов, не вытекает никаких требований, для удовлетворения которых требовался бы настоящий профессионализм. Деньги, которые застройщики готовы были выложить за разработку такой документации, казались легкой добычей. Проектные группы стали возникать при компаниях-застройщиках, при юридических фирмах, специализирующихся на юридическом сопровождении проектов. Некоторые из таких новых проектных организаций и групп укомплектованы специалистами, которые свободны от рефлексии старых профессионалов, от их профессионального честолюбия, мало ценят градостроительные ценности, если вообще что-то о них знают. Многие из них пришли в градостроительную сферу не по призванию, а в поисках новой работы, просто потеряв старую, в том числе по причине сокращений, осваивая градостроительное проектирование в качестве «второй специальности». В целом акценты профессионального внимания всего корпуса этих проектировщиков переместились от осознанного творческого и научно-обоснованного проектирования к бессознательному механистическому выполнению требований согласующих организаций с целью обеспечение проекту максимальную проходимость.

Но помимо этого на рынке проектных услуг возникли и предложения, которые можно было бы расценить как явное или замаскированное мошенничество. Суть мошенничества состоит в том, что компания, которая предлагает разработать проект планировки, разрабатывает в действительности лишь первую, эскизную его стадию – «проект чертежа планировки», которая достаточно поверхностно проверяется только КГА и в отдельных случаях – Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (КГИОП), и согласовывается для дальнейшего проектирования. Проектировщики получают денежное вознаграждение, но от дальнейшей разработки проекта так или иначе, под теми или иными предлогами отказывается, оставляя заказчика ни с чем.

Всего проектных организаций, которым удалось за период с 2005 года до ноября 2009 довести проект планировки и межевания территории, расположенной в пределах Санкт-Петербурга, до утверждения, около 50-ти. Берущихся за такую работу, видимо, значительно больше. 32 из этих 50-ти на конец ноября 2009 года имеют по одному утвержденному проекту; 5 – по два; 3 – по три, 2 – по четыре. Наиболее результативными оказались проектные организации со следующими показателями: 5, 6, 8, 16, 21, 24 и 36 утвержденных Правительством Санкт-Петербурга проектов.

ЗАО "Петербургский НИПИГрад" среди них, имея показатель 16, занимает четвертое положение.

Общая сумма названных чисел утвержденных проектов не совпадает с их общим числом потому, что некоторые проекты разрабатывались совместными усилиями нескольких организаций, поэтому в паре случаев один и тот же проект сосчитан дважды. Так же необходимо учесть, что не следует по числу утвержденных проектов судить об успешности организации, так как все они представляют собой весьма различные по численности коллективы, специализирующиеся на градостроительном проектировании, так что коллектив из 5-х человек, имеющий 2 утвержденных проекта, явно успешнее коллектива, имеющего 4 таких проекта, но состоящего из 50-ти человек. Надо также иметь ввиду, что несколько утвержденных проектов уже подверглись корректировке, что хотя и прибавляет формальное количество утвержденных проектов, но не увеличивает общей массы территории, обеспеченной проектной документацией.

Распоряжение КГА на разработку ППиМТ, как правило, устанавливает срок разработки в 1 год. Если эту документацию надо выполнить в составе изыскательских работ, то этот срок лимитируется сроком, определенным постановлением правительства города, что в большинстве случаев составляет 11 месяцев. Практика показывает, что это очень короткий срок, который оказывается возможным выдержать по экспертным оценкам лишь в 10-12% или даже меньше случаях. Для этого успеха проектировщикам приходится бесперебойно работать в режиме заведенного волчка. Но только их усилий абсолютно недостаточно – продвижение проекта необходимо сопровождать энергичным административно-правовым обеспечением, которое предоставляют, как правило, специализирующиеся на этом юридические фирмы.

Тем, кто разрабатывает планировочную документацию в соответствии с порядком, установленным постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 841 от 04.06.2006, имеющим неофициальное название «По полному пакету», предоставляется больше времени – 18 месяцев. Тем, кто приобрел земельный участок в соответствии с порядком, установленным постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 405 от 16.03.2004 (короткий пакет), требуется разработать эту документацию вместе с проектом строительства на этом земельном участке в течение 6-ти лет. Те, кто не смог уложиться в установленные им сроки, ходатайствуют о продлении срока действия актов, которыми эти сроки установлены, или добиваются принятия новых актов. Далеко не всегда это имеет успех, и тогда выполненные до половины работы и потраченные на них средства обращаются в мусор и убытки.

В связи с тем, что сегодня градостроительная деятельность не относится к лицензируемым видам деятельности, и чтобы изготовить проекты планировки и межевания может подрядиться любой, в том числе абсолютно неграмотный в градостроительстве и совершенно не подготовленный к этому гражданин, на пути изготовления планировочной документации был поставлен своеобразный фильтр в виде промежуточной документации, согласование которой дает возможность убедиться, в том числе, и заказчику этой документации, что разработка проекта идет на достаточном профессиональном уровне и действительно имеет шанс быть доведенной до утверждения Правительством Санкт-Петербурга. Разработка этой промежуточной документации – «Проекта чертежа планировки», предусматривается заданием на проектирование, которое выдает КГА в качестве первого этапа работы. На разработку этого этапа КГА отводит 4 месяца с даты издания распоряжения. Но дата издания распоряжения КГА де-факто еще не является началом проектирования. До начала проектирования надо это распоряжение опубликовать, получить у КГА задание на проектирование, найти проектную организацию и собрать исходные данные. На первых порах разработки таких проектов у заказчиков на это уходило по 4-6 месяцев. Этот срок может быть и большим, если требуется произвести топографическую съемку местности. Сегодня заказчики стали расторопнее, многое делается заранее, но, тем не менее, этот подготовительный этап все равно занимает от одного до трех месяцев. Месяц, а то и больше уходит на согласование первого этапа. И не менее 3-х месяцев необходимо отвести на окончательные согласования проекта и подготовку его к утверждению. Таким образом, даже при самых благоприятных стечениях обстоятельств из отведенного года на собственно проектирование часто остаются крохи времени.

Разброс времени, которое оказалось затрачено на выполнение проектов и их утверждение от даты первичного распоряжения на проектирование до даты, которой утверждены проекты, весьма высок. На этот предмет удалось проанализировать 135 проектов.

Среди них есть проекты, для разработки и утверждения которых потребовалось всего 7, 11 и 14 дней. Таких набралось 4 проекта. Надо думать, что эти цифры о затраченных днях возникли либо в результате ошибок данных о сроках начала или конца работы – в качестве даты издания распоряжения о начале проектирования может стоять дата его продления. Хотя не исключено и применение для этого каких-либо административных «спецсредств» в основном на «проталкивание» проекта через пункты согласований.

То же можно сказать и о проектах, для утверждения которых потребовалось от 1 до 3-х месяцев – это тоже срок нереальный. Правда, вероятность ошибки в датах здесь меньше, но больше вероятности применения «спецсредств». Таких проектов 14.

  • Число проектов, разработанных и утвержденных в течение полугода (от 4-х до 9-ти месяцев) – 26.

  • Число проектов, разработанных и утвержденных примерно за год (от 9-ти до 15-ти месяцев) – 47.

  • Число проектов, разработанных и утвержденных за полтора года (от 15-ти до 21 месяца) – 14.

  • Число проектов, разработанных и утвержденных за два года (от 21 до 27-ми месяцев) – 12.

  • Число проектов, разработанных и утвержденных за два с половиной года (от 27 до 33-х месяцев) – 11.

  • Число проектов, разработанных и утвержденных за три года (от 33 до 39-ти месяцев) – 2.

Замыкают этот обзор проекты, разработанные в следующие сроки: 35, 38, 41, 49, 51, 53 и 55 месяцев.

Данный анализ может быть не вполне точным из-за того, что за дату выхода распоряжения о подготовке документации может быть принята дата продления такого распоряжения. Если это где это случилось, то показатели сроков разработки проектов еще более увеличатся.

Итак, разработка проекта может затянуться до 4,5 и более лет. Но это не означает, что все это время идет напряженная работа над проектом. Конечно, территория территории – рознь, и проект для какой-то территории может разрабатываться дольше, чем для другой. Возможно так же, что большой срок разработки проекта объясняется тем, что он включает в себя несколько попыток подготовить документацию для одной и той же территории. Не редкость, когда проект периодически приостанавливается из-за финансовых проблем, возникающих у заказчика. Тем временем происходят существенные изменения в исходных данных и в требованиях согласующих инстанций, из-за чего при возвращении к проектированию весь предыдущий проектный материал приходится существенно пересматривать. И остановок с подобным эффектом для проекта может быть сколь угодно много.