Последнее обновление: 28.07.2016

Copyright © "Петербургский НИПИГрад"
2005-2010

К списку статей

ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ КОМИТЕТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ПО ЗЕМЕЛЬНЫМ ОТНОШЕНИЯМ И СТРОИТЕЛЬСТВУ 15.03.2012.

Рабочий материал для Ковалева А.А.

1. ПОНЯТИЕ «ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК»

Понятие «Земельный участок» дано в ст. 11.1 Земельного кодекса: «Земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами».

Под это определение одинаково подходит вся территория Российской Федерации в государственных границах, территория любого субъекта ее административно-территориального устройства; любая зона – функциональная, территориальная, санитарно-защитная, зона охраны объекта культурного наследия, и т.д.; земельные единицы, которые действительно являются земельными участками по смыслу действующего законодательства; а также временные земельные участки, предоставляемые в краткосрочную аренду на неразмежеванных землях, например, для стоянки автомобилей или для сезонной торговли (1); объекты земельной инвентаризации, участки фактического землепользования, участки уборочных площадей на придомовых территориях и многое-многое другое, а точнее вообще все, что с той или иной целью официально выделено на земной поверхности. Это позволяет любую земельную единицу в границах, которые установлены в соответствии с тем или иным федеральным законом, либо даже местным законом, в котором ради ритуала в преамбуле указано, что он принят в развитие и на основании федерального закона, предъявлять в качестве земельного участка и требовать исполнения норм, которые установлены законодательством в отношении земельных участков, а именно: ставить их на кадастровый учет, резервировать их в качестве объектов адресных программ, предоставлять физическим и юридическим лицам для строительства, оформлять акты выбора земельного участка для строительства, выдавать градостроительные планы на эти участки и разрешения на строительство на них.

Прим. 1. Все эти земельные единицы, при том, что они, казалось бы, существуют в разных понятийных и смысловых сферах, благодаря чему их судьбы не могут пересечься, умудряются взаимодействовать друг с другом. Так собственники многоквартирного дома № 110 по Невскому проспекту обратились с оформлением земельного участка своего дома, включая внутренний двор, согласно чертежу, который они приложили к заявлению. В этом им было отказано на основании того, что во дворе находится гараж, размещенный там на основании договора краткосрочной аренды «земельного участка». Срок этого договора истек несколько лет назад, но владелец гаража куда-то пропал, и поэтому процедура расторжения договора считается незавершенной. Жителям двора предложили провести границу своего земельного участка с изъятием из него земельного участка этого гаража. Казалось бы, какое отношение судьба временного участка краткосрочной аренды, который должен быть аннулирован после прекращения договора аренды, влияет на судьбу земельного участка многоквартирного дома, который формируется навечно? Такое же как свет от фонаря на поверхность земли, которую решили замостить тротуарной плиткой. Может ли свет от фонаря быть преградой замостить поверхность земли? Не может – просто свет от фонаря теперь будет падать не голую поверхность земли, а на тротуарную плитку. Также и этот арендованный «земельный участок» мог бы переместиться с государственный земли на вновь образованный частный земельный участок – законодательством это предусмотрено . Но, тем не менее…

Например, статья 11.3 Земельного кодекса называется: «Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности». Однако государственные и муниципальные земли, служащие основным ресурсом образования земельных участков, в основном представляют собой неразграниченные территории, назвать которые «земельными участками» можно только в недопустимо расширительном смысле, пригодном для просторечья или художественной публицистики, но не для юридических документов. Но именно образованию земельных участков из такой территории и посвящена статья, так как статьи, посвященной образованию земельных участков из неразграниченой территории просто нет.

Необходимо ограничить сферу применения юридически значимого понятия «Земельный участок» с тем, чтобы использовать его только в отношении земельных участков, выделенных в качестве объектов недвижимого имущества.

Предложение по определению этого термина: «Земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами, выделенная в соответствии с порядком, установленным законодательством, в качестве индивидуально определенной недвижимой вещи или в качестве составной части индивидуально определенной недвижимой вещи для государственного кадастрового учета этой вещи как объекта права собственности».

Так же требуется введение установленных законом определений понятий «территория» и «земли».

2. ОБРАЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

2.1 Часть 1 статьи 11.2 Земельного кодекса «Образование земельных участков» гласит: «Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности».

То есть, из земельных участков и из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Однако статья 11.3 называется: «Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности». Образование земельных участков просто из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, упомянутых в статье 11.2, т.е., в том числе, из земель еще неразграниченных на земельные участки, ни здесь, ни в других статьях, посвященных образованию земельных участков (11.2-11.9), не рассматривается. В качестве способа образования земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности названы все те же раздел, объединение, перераспределение земельных участков или выдел из земельных участков только в данном случае находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Это навязывает вывод о том, что нормы Земельного кодекса об образовании земельных участков разработаны для действия в условиях уже состоявшегося полного разделения земли на земельные участки. Подобное положение вещей, если и возможно, то ожидается лишь в будущем. Таким образом, следует констатировать, что в основе положений Земельного кодекса находится неадекватная реальности оценка исходного состояния земельных имуществ России и, соответственно, задач по регулированию земельных отношений, решению которых посвящены нормы кодекса.

В том числе, кодексом не предусмотрено первичное образование земельных участков, то есть земельных участков, образуемых из территории, которая до этого не была разделена на земельные участки. Во всяком случае само наличие такой задачи кодекс не ставит, и никаких механизмов образования таких участков и специфических требований к ним не предлагает. А между тем, именно неразделенная на участки территория является источником образования основной массы земельных участков, предназначенных для создания новых объектов недвижимого имущества.

При этом практика полна примеров, когда земельные участки образуются именно из территории, которая де-юре не разделена на земельные участки, и часто именно это обстоятельство позволяет образовывать эти участки, даже не смотря на многочисленные и решительные протесты граждан, выступающих с заявлениями, что эта территория не пуста, а занята объектами, служащими для удовлетворения интересов этих граждан. В том числе, речь идет о многочисленных случаях уплотнительной застройки, ради которой земельные участки выделяются часто на территории, фактически занятой внутриквартальными скверами, садами, спортивными и детскими площадками. Отстаивая правомерность своих действий при выделении таких участков, администрация парирует протесты граждан тем, что «никакого земельного участка, в том числе и земельного участка общего пользования, на этой территории нет», а, следовательно, образовывая здесь земельный участок администрация ничьих законных интересов не ущемляет. То есть, земельный участок образуется из ничего. Такая позиция органов администрации является типовой, и она была неоднократно поддержана решениями судов. То есть судьи соглашались с тем, что на спорным местах никаких земельных участков общего пользования не было. И это позволяло образовывать новый земельный участок. Если бы каждая такая территория официально трактовались именно как земельный участок, то он неизбежно имел бы текущее назначение, которое однозначно было бы связано со статусом общего пользования, что делало бы образование из него нового земельного участка и предоставление его для строительства юридически невозможным.

2.2 Продолжая обзор этой неадекватности, следует указать на статью 36 Земельного кодекса, называющуюся «Приобретение прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения». Уже из этого названия следует, что авторы кодекса рассматривают земельный участок в качестве лишь технической принадлежности к отдельно взятым зданиям, строениям и сооружениям. Между тем общий смысл законодательства в имущественной сфере ориентирует на то, что земельный участок является принадлежностью индивидуально определенной недвижимой вещи, а не просто здания, строения или сооружения, и служит, кроме прочего, объединению ее составных частей в единый комплекс целостного объекта имущества. Недвижимые вещи (как существующие, так и планируемые) могут состоять, и в подавляющем большинстве случаев состоят, из комплексов зданий строений и сооружений, созданных как единое и неделимое целое. Возможность выделения для каждого здания, строения или сооружения в таком комплексе собственного земельного участка не укрепляет недвижимость, а разрушает ее, разбивая ее на части.

Таким образом, кодекс не связывает задачу образования земельного участка с задачей формирования полноценного объекта недвижимого имущества, но напротив способствует «развалу» уже существующих единых недвижимых имуществ, созданных в качестве комплексов из разных зданий, строений и сооружений.

Понятие земельного участка как самостоятельного объекта недвижимости, либо как составной части недвижимости в положениях кодекса не используется. Вместо этого кодекс использует понятие «земельный участок здания, строения или сооружения». Но и при этом необходимо отметить, что кодекс вообще не выделяет в качестве особой, самостоятельной и специфической задачи образование земельных участков существующих зданий, строений и сооружений – все что говорится о таких участках, относится только к вопросу возникновения прав на них. А между тем, вопрос образования земельных участков существующих объектов застройки – это самый масштабный, самый актуальный и самый острый вопрос образования земельных участков.

2.3 Все сказанное сопровождается заметной терминологической путаницей в частях статьи 36 Земельного кодекса. Например, в части 3 сказано: «В случае, если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность…». Подобная фраза в тексте этой статьи встречается несколько раз. Нельзя не обратить внимание на то, что влияние факта принадлежности здания нескольким собственникам на их право приобретения земельного участка в общую долевую собственность не может быть как-либо связано с тем, что данный земельный участок является делимым или неделимым – и тот и другой в данном случае одинаково могут находится только в обще-долевой собственности этих собственников. Свойства делимости земельного участка становятся актуальными для такого законодательного утверждения только в случае, если разным собственникам принадлежат разные здания, расположенные на этом земельном участке – только в этом случае у обще-долевой собственности возникает альтернатива – разделение земельного участка, и эта норма закона обретает смысл. Наличие подобных оговорок вскрывает степень полноценности анализируемых статей кодекса.

Итак, предусмотренных Земельным кодексом случав образования земельных участков для решения реальных задач нынешней ситуации в России, недостаточно. Кодекс не ставит задачу и не рассматривает самые актуальные и массовые случаи образования земельных участков:

- из территории, которая до того не разделена на земельные участки, т.е. случаев первичного образования земельных участков;

- образование земельных участков объектов существующей застройки.

Необходимо:

- связать понятие «земельный участок» с объектом недвижимого имущества, а не со зданием, строением, сооружением;

- выделить в качестве самостоятельной задачи образование земельных участков существующих объектов недвижимого имущества;

- предусмотреть в качестве особой и самостоятельной задачи первичное образование земельного участка.

Две последние задачи отличаются между собой тем, что существующий объект недвижимого имущества еще до межевания уже имеет свой земельный участок – его наличие не вызывает сомнения. Однако в натуре он не выделен и, возможно, даже ничем не проявлен, его границы не установлены, его характеристики еще не известны. Задача образования такого участка состоит в установлении его границ и всех прочих планировочных характеристик. Во втором случае речь идет о создании земельного участка из территории, в составе которого его прежде не было ни в каком виде. В первом случае факт наличия участка бесспорен – вопрос только в его качественных характеристиках, во втором случае наличие или отсутствие участка устанавливается в ходе подготовки документации по планировке.

Следовало бы ожидать отдельных групп норм Земельного кодекса, которыми предлагалось бы обособленное решение этих задач с учетом их специфики, либо четко названная переадресация их решения к нормам Градостроительного кодекса.

3. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА

В соответствии со статьей 30 Земельного кодекса «Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов».

Кодекс не раскрывает значения этих слов, и при этом их смысл не самоочевиден. Остается скрытым, о каком согласовании идет речь: с кем, о чем, с какой целью, в соответствие с чем, предварительно чему. Неясно значение слов «место размещение объектов» — поскольку их нет среди официально определенных терминов, и нигде более это словосочетание не встречается, под ними в зависимости от ситуации можно понимать территорию Субъекта Федерации, населенный пункт, как точку на карте страны, какую-либо зону или квартал в городе, земельный участок в квартале, или определенное место на территории земельного участка.

Таким образом, словосочетания «без предварительного согласования мест размещения объектов» и «с предварительным согласованием мест размещения объектов» представляют собой два абстрактных набора слов, составляющих комплексные названия двух разных процедур обретения земельных участков для строительства.

Но, главное, остается совершенно не раскрытым в каких случаях для предоставления земельного участка для строительства используется одна, и в каких – другая процедура, в чем состоит смысловая разница между ними, и зачем вообще возникла необходимость введения различных процедур. Раскрыты лишь последствия их применения:

- при выборе процедуры «без предварительного согласования» земельный участок может быть предоставлен в собственность исключительно посредством торгов;

- при выборе процедуры «с предварительным согласованием» земельный участок предоставляется в только аренду, но при этом с возможностью предоставления его целевым назначением, т.е. без торгов.

Порядок предоставления земельного участка без предварительного согласования, изложен в части 4 статьи 30 Земельного Кодекса. Согласно ему первым шагом осуществления этой процедуры проводятся работы «по формированию земельного участка». А именно: «выполнение в отношении земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке, осуществление государственного кадастрового учета такого земельного участка».

Каким образом образован этот земельный участок, Кодекс умалчивает, хотя ответ на этот вопрос является самым важным, самым принципиальным среди всех прочих вопросов, на которые должен был бы ответить Порядок предоставления земельных участков.

Возвращаясь к сказанному в п.п. 1 и 2 данной записки, следует указать на то, что эта недосказанность вступает в резонанс с неопределенностью самого понятия «Земельный участок», а также с размытостью положений, посвященных порядку образования земельных участков. Кстати говоря, коль скоро речь идет о земельном участке, который еще только предстоит сформировать и поставить на кадастровый учет, каким границами, определенными в соответствии с федеральными законами он может быть ограничен? Видимо, никакими. А если так, то его нельзя назвать земельным участком.

В реальности же т.е. физически процедура предоставления земельного участка по предварительному согласованию, говоря упрощенно, состоит в следующем: заинтересованное в осуществлении строительства лицо подыскивает пригодное ему незастроенное пятно территории, очерчивает его границы на плане и обращается в орган, уполномоченный предоставлять земельные участки. Этот орган, удостоверившись, что на это пятно территории не распространяются зарегистрированные права иных лиц, превращает его в «земельный участок», в отношении которого и осуществляются работы по его формированию. Данный способ явочного образования земельных участков с последующим их обретением является наиболее распространенным в городах на территориях застроенных кварталов, в том числе, для осуществления «Уплотнительной застройки». Совершенно очевидно, что такой способ размещения объектов капитального строительства приводит к хаотическому развитию города, очень далекому от того, что называется «Устойчивое развитие».

Следует сказать, что понятия «с предварительным согласованием» и «без предварительного согласования» при желании и определенных усилиях все же поддаются дешифровке. Они не впервые возникли в действующем Земельном кодексе, а перешли в него из кодекса 1991 года, а в тот – из кодекса 1970-го года. В отличие от редакции нынешнего кодекса в кодексах 1970 и 1991 годов смысл этого понятия изложен куда более понятно:

В кодексе 1970-го года, в статье 35 «Условия изъятия земель для государственных или общественных нужд», сказано: «Предприятия, организации и учреждения, заинтересованные в изъятии земельных участков для несельскохозяйственных нужд, обязаны до начала проектных работ предварительно согласовать с землепользователями и органами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель, место расположения объекта и примерные размеры намечаемой к изъятию площади».

Еще более подробно порядок предварительного согласования изложен в статье 28 Земельного кодекса 1991 года. Самым важным для нас является последний абзац этой статьи, посвященной случаю предоставления участка без предварительного согласования: «Предварительное согласование места размещения объекта не производится в случаях предоставления земель для сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, строительства объектов в городах, поселках и сельских населенных пунктах в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки, а также при предоставлении (передаче) земель гражданам». При этом статьей 73 этого кодекса утверждено, что: «Все земли городов, поселков, сельских населенных пунктов используются в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки». Аналогичная статья содержалась и в кодексе 1970-го года. Таким образом, в городах, поселках и сельских населенных пунктах на территориях, предназначенных для застройки, предварительное согласование места для строительства объектов не требовалось, так как на этих территориях размещение объектов строительства осуществлялось в соответствии с градостроительной документацией.

Попутно следует заметить, что образование земельного участка «с предварительным согласованием» осуществлялось в результате изъятия его из состава используемой земли, а, значит, уже имеющей свою планировку и уже используемую в соответствии с текущими планами по использованию земельных ресурсов. По существу, это был выдел. Предварительное согласование на это необходимо было получить у текущего землепользователя. Предварительное согласование, по существу, являлось актом переуступки прав. Орган власти права одного владельца с его согласия передавал другому, контролируя при этом соответствие этой операции законодательству, а также планам партии и правительства.

Итак, если сегодня для понимания смысла понятий «с предварительным согласованием» и «без предварительного согласования» возможно привлечь в качестве аналога смысл этих понятий, отраженный в Земельных кодексах 1970-го и 1991 годов, то ключевым моментом в нем является то, что земельные участки без предварительного согласования должны предоставляться на территориях, использование которых осуществляется в соответствии с документации по планировке этих территорий, так как земельные участки здесь образуются в соответствии и на основании планировочных решений, получивших юридическую силу официальным утверждением этой документации.

Иными словами предоставление земельных участков для строительства на территории города, подлежащей застройке, возможно только по процедуре «без предварительного согласования места размещения объекта».

Однако приходится повторить, что в значительной части случаев в городах, на их застроенных территориях земельные участки для строительства предоставляются по процедуре «с предварительным согласованием».

Вообще реальная практика применения этих двух процедур никак не связывает их с практикой подготовки документации по планировке. Сегодня в Санкт-Петербурге предоставление земельных участков для строительства осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 1813 от 30.12.2010 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при подготовке и принятии решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства, реконструкции, приспособления для современного использования». Специфика этого постановления состоит именно в том, что устанавливает порядок предоставления земельных участков для строительства в Санкт-Петербурге как с предварительным, так и без предварительного согласования мест размещения объекта. При этом, определенные положения постановления дают ясно понять, что его авторы связывают содержание и смысл этих процедур с наличием или отсутствием документации по планировке территории только в том, что с предварительным согласованием земельные участки предоставляются только при отсутствии документации по планировке территории, из которой образуется данный земельный участок, а без предварительного согласования – в обоих (!!!) случаях (как при наличии, так и при отсутствии ППиПМ).

Так пунктом 1.4.2. Положения определено, что Адресный план земельных участков, предоставляемых без предварительного согласования, формируется из земельных участков, расположенных в границах территорий, на которые утверждены проекты планировки территорий и проекты межевания территорий (пункт 1.4.2.1), и из земельных участков, расположенных в границах территорий, на которые отсутствуют утвержденные проекты планировки территорий и проекты межевания территорий (пункт 1.4.2.2). При этом Положение не устанавливает никакой необходимости эти проекты подготавливать, а для формирования документации на торги по этим земельным участкам, согласно положению достаточно заключения КГА о виде разрешенного использования земельного участка, функциональном назначении планируемого объекта капитального строительства, а также сроках выдачи градостроительного плана земельного участка. Таким образом, в этом случае (предусмотренным п. 1.4.2.2) физические действия по образованию земельных участков, которые предоставляются без предварительного согласования, являются ровно такими же как и при предоставлении с предварительным согласованием.

Итак, приходится констатировать, что в Петербурге при формировании местного законодательства в текст норм были включены термины федерального законодательства, которые соответствуют ему только своим звучанием, – произвольно назвав ими те сущности, которые оказалось удобно ими назвать. Однако, формально говоря, нельзя сказать, что при этом произошло извращение их смысла, так как федеральный законодатель не озаботился тем, чтобы этот смысл раскрыть в положениях Земельного кодекса.

4. КОНФЛИКТНАЯ ПРОТИВОРЕЧИВОСТЬ ЗЕМЕЛЬНОГО И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВ, А ТАКЖЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВООТНОШЕНИЙ В ЭТИХ СФЕРАХ

Данный конфликт возник с началом восстановления частной собственности на землю и необходимости межевания застроенных территорий в городах.

4.1. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО

Прежде всего, необходимо внимательно взглянуть на то, что представляет собой землеустройство на фоне градостроительства. Это ничто иное, как градостроительство на селе. Именно так: градостроительство на селе – это землеустройство, а землеустройство в городе – это градостроительство.

Разница между ними – в специфике основного объекта проектирования: таковым объектом градостроительного проектирования являются города и другие населенные пункты; основным объектом землеустроительного проектирования – сельскохозяйственные угодья. В обоих случаях речь идет о подготовке территории для использования. Только на селе земля является средством производства – на ней выращивают урожай. И главной целью подготовки территории является обеспечение ее плодородия и технологичность выращивания культур. В городе главной целью подготовки территории является эффективное размещение городских построек. Каждой задаче на селе найдется свой аналог в городе, которая решается в составе градостроительной документации (мелиорации на селе — инженерная подготовка территории, вертикальная планировка, дендропланы садов и парков). Также и типично градостроительным задачам в городе найдутся аналоги в землеустройстве на селе (например, прокладка дорог, планировка угодий и даже селитьбы).

Существование землеустройства в городе наряду с градостроительством, даже при попытке землеустройства «оседлать» городскую тематику,– это двоевластие, в котором эти два вида деятельности не взаимодействуют, ни сосуществуют, а конфликтуют, конкурируя за один и тот же предмет своей деятельности, перетягивая одеяло и стараясь выпихнуть соперника с поля деятельности.

Термин «Землеустройство» возник в России в самом начале XX века как особая отрасль деятельности, специально созданная для того, чтобы в рамках государственной (Столыпинской) программы в короткие сроки в массовом порядке перепланировать земли крестьянских общин в единоличные крестьянские хозяйства, и тем самым, наконец, довести до какого-то практического итога «Великую реформу», начатую еще в 1861 году. Проекты этих перепланировок по своей сути практически в точности соответствуют нынешним проектам планировки и межевания. Планы территорий «до и после» этих перепланировок можно посмотреть, например в Отчете землеустроительных комиссий 1911 года.

После революции 1917 года задача формирования единоличных хозяйств отпала и естественным образом заменилась задачей размежевания территорий колхозов и совхозов (межхозяйственное землеустройство), внутренней их распланировки (внутрихозяйственное землеустройство), а также задачами мелиорации, защиты и восстановления почв, и пр. В СССР градостроительство управлялось ГОССТРОем, а землеустроительная деятельность – МИНСЕЛЬХОЗом. Так что землеустроительная и градостроительная деятельности, не сталкивались лбами на одном и том же объекте – их объекты были просто территориально разведены. При этом «градостроительная природа» землеустройства признавалась как само собой разумеющееся – землеустроительные проекты разрабатывались на основе Проектов Районной планировки (граддокументации, аналога нынешней Схемы территориального планирования) в качестве следующей стадии проектирования, наряду с генеральными планами городов и других поселений.

При планировании нынешних реформ произошла существенная смысловая ошибка – введение в город землеустройства как новой самостоятельной отрасли, для действий с территорией, все вопросы в отношении которой полностью находились (и находятся) в зоне профессиональной ответственности органов градостроительства. Они тут же стали конкурировать и конфликтовать друг с другом, поскольку у них один предмет деятельности. А разная специфика подходов к нему делает их друг другу идеологическими антагонистами на всех уровнях – от муниципального до министерского и обратно. Например, в Санкт-Петербурге все последние 20 лет протекли в позиционной войне между КЗРиЗ и КГА – в неприятии друг друга по всем вопросам, вплоть до формирования в КЗРиЗ собственного топографического фонда и открытого отказа признавать топографические данные из фонда КГА. А также, красные линии и прочие градостроительные данности. Война на то и война, чтобы были победители и побежденные. В данном случае речь идет о доминировании позиций в Правительстве города. В этом смысле победителем безусловно является КЗРиЗ, вплоть до того, что должность председателя КГА, которая до недавнего времени совмещалась с должностью Главного архитектора города, была разделена на две должности – Председателя комитета и его заместителя — Главного архитектора, и на должность Председателя был назначен человек перемещенный на нее с должности Председателя КЗРиЗ. При ближайшей ремонте из парадного зала КГА исчезли портреты бывших главных архитекторов города, а также подлинные чертежи прошлых Генеральных планов, которые обнаружились на помойке. Только сегодня можно говорить о наведении каких-то мостов цивилизованного взаимодействия между этими комитетами. Но мосты мостами, а сама постановка вопроса о переводе проектов межевания в состав землеустроительной деятельности – это еще один «дружественный» снаряд, посланный с позиций землеустройства на позиции градостроительства.

К слову сказать, все то, чем сегодня заняты землеустроительные организации в городе, осуществлялось в городах и до их прихода, т.е. до 1991 года – регулярно велась топографическая съемка, запроектированные здания «привязывались» к топосонове, выносились в натуру, велись «дежурные планы» красных линий, землеотводов, сетей и подземных сооружений. И эта деятельность осуществлялась соответствующими структурными подразделениями Архитектурно-планировочных Управлений (комитетов). В Ленинграде одно (правда короткое) время в 50-х годах такое подразделение даже называлось «Землеустроительным». Так что на повестке дня вопрос о приведении в норму структуры управления территорией – о ликвидации двоевластия – землеустройство в городе должно стать технологическим звеном, встроенным в общую цепь последовательной градостроительной деятельности.

Ну а пока беда современной России состоит в том, что землеустроительные организации занимаются самодеятельностью, на которую они получают карт-бланш неразумного руководства страны и регионов – это ровно то же, как если бы строительные подразделения брались строить дома без архитектурно-строительного проекта, просто по собственному наитию. И многие из них в действительности берутся за это, особенно за строительство индивидуальных жилых домов – получаются утилитарные сараи, ну а если не просто сараи, то что-то невообразимое. Так же и с участками, формируемыми землеустроителями без проектов межевания. Стоит посмотреть на планы наших городов, сформированные границами земельных участков, созданных землеустроителями, и сличить их с аналогичными планами городов мира, чтобы убедиться: если там это планировка территории, то то что у нас, назвать планировкой нельзя – это просто явления иной сущности ().

Земельный участок есть ни что иное как определенный ресурс, обеспечивающий существование определенного объекта недвижимого имущества. В большинстве случаев – объекта или комплекса объектов капитального строительства. Таким образом, земельный участок является конструктивной частью объекта(ов) капитального строительства, строительной деталью. Как и всякая деталь всякой вещи, он является (должен быть) результатом профессиональной проектной разработки тех, кто занимается разработкой проектной документации этой вещи, в данном случае проекты планировки города и домов. Разумеется, проект межевания – это часть градостроительной документации, никаких иных мнений быть не может.

4.2. ЗЕМЕЛЬНЫЙ ВОПРОС В ГОРОДАХ СССР и РОССИИ до ВВЕДЕНИЯ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗЕМЕЛЬНОГО КОДЕКСА.

Нынешняя система градостроительного планирования во многом является наследницей советского градостроительства, опыт которого достаточно ценен и который в любом случае будет лежать в основе российского градостроительства при любых векторах его развития.

Специфика земельного вопроса в городах описывалась еще в энциклопедии Брокгауза и Ефрона. Развитие советского законодательства с самого начала пошло по пути формирования кодексов, посвященных отраслям права. Первый Земельный кодекс был введен в действие 30.10.1922 года. Статьей 147 этого кодекса указано: «Земельные распорядки внутри городской черты определяются особыми узаконениями. Действия земельных органов на эти земли не распространяются».

В Земельном кодексе от 01.07.1970 в статье 83 было определено:

«Все земли городов используются в соответствии с генеральными планами городов, проектами планировки и застройки и планами земельно-хозяйственного устройства территории городов.

Генеральные планы городов определяют основные направления использования земель городов для промышленного, жилищного и иного строительства, благоустройства и размещения мест отдыха населения.

Разработанные на основе генеральных планов проекты планировки и застройки определяют использование земель отдельных частей городской застройки.

Планы земельно-хозяйственного устройства территории городов определяют основные направления использования не подлежащих застройке и временно не застраиваемых земель города».

В земельном кодексе от 25.04.1991 года в статье 73 повторен текс процитированной статьи 83 кодекса 1970-го года.

В период действия указанных Кодексов в нашей стане не существовало особо законодательства, регулирующего градостроительную деятельность. Первый Градостроительный кодекс РФ был введен 07.05.1998 года. Тем не менее, процитированных статей земельных кодексов оказалось достаточным для того, чтобы планировка и прочие вопросы землевладения в городах решались самостоятельной сферой норм градостроительного регулирования. Правда, это были не законодательные, а лишь технические нормы.

Ныне действующий Земельный кодекс не продолжил данной традиции. Не смотря на наличие Градостроительного кодекса, Земельный кодекс весьма скупо ссылается на него и его компетенцию в вопросах регулирования земельных отношений в городах.

4.3 ДИНАМИКА И КОНКРЕТИКА РАЗВИТИЯ КОНФЛИКТА МЕЖДУ ЗЕМЕЛЬНЫМ И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВАМИ

С самого начала 1990-х годов после объявления частной собственности на землю развернулась межведомственная борьба за то, кто возглавит земельный кадастр, кто примет на себя весь массив деятельности по межеванию территорий. Основными игроками здесь были ГОССТРОЙ, ГОСКОМЗЕМ, Госкомимущества (позже Мингосимущество) и Министерство юстиции. Это соперничество усилилось с приходом в 1997 году Южанова И. А. на пост Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (ГОСКОМЗЕМА). От глав других названных государственных органов он выгодно отличался энтузиазмом, готовностью к энергичной работе. Он получил прозвище «пишущий министр», потому что проекты нормативных актов писал сам, и потому был «глубоко в теме». Его появление в Москве привело к постановке в достаточно острой форме множества принципиальных вопросов в области развития земельной реформы, которые он ставил перед коллегами – главами названных ведомств, к которым он относился именно как к коллегам без той необходимой дипломатии, которая, как считается, должна быть в отношениях между руководителями такого уровня. Не замечая того, он этим, случалось, обижал их. Наиболее острое соперничество возникло между ГОСКОМЗЕМом и Госкомимущества. ГОССТРОЙ занимал чрезвычайно вялую, пассивную позицию, блокируясь с Госкомимущества, но в основном, прячась за его спину, и через него озвучивая свои позиции. Минюст также блокировался с Госкомимущества, но в целом, имея «свой кусок пирога» в виде системы регистрации прав на недвижимость, старался «быть над схваткой». Пока ГОСКОМЗЕМ плодил все новые и новые проекты нормативных актов, Госкомимущества был полон такими заботами как о том, под чьим крылом будет освоен земельный кадастр, кто его возглавит. Вообще подобные вопросы были тогда чуть не самыми острыми. Потому что споры об этом между ведомствами так ни к чему и не приводили, а законы выпускать надо было, родился такой термин как «Уполномоченный орган» — то есть орган, уполномоченный для решения поставленных законом задач, но решение о том, кто им станет, пока откладывалось.

В начале 1998 года Главное правовое управление Президента РФ обратило внимание на то, что эти споры и соперничество развиваются по деконструктивному сценарию, попутно плодя путаницу в законодательстве и процедурах реальной деятельности. Начальник правового управления Орехов Р.Г. организовал у себя еженедельные семинары между первыми лицами перечисленных министерств и комитетов, на которых обсуждались принципиальные вопросы недвижимой сферы, понятия, их суть, правовые механизмы. Объявленной целью этих встреч была попытка прийти к общему знаменателю. Споры продолжились и здесь. Наконец, однажды Орехов объявил участникам очередной такой встречи, что споры эти стали невыносимы и, чтобы их пресечь, приято решение объединить ГОСКОМЗЕМ и ГОССТРОЙ. Было ли такое заявление сказано в действительности, было ли это шуткой или действительной причиной, но Указом Президента № 961 от 13.08.1998 было создано Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Некоторое время сохранялась интрига, кто его возглавит. Возглавил новое министерство Южанов И.А., хотя разместилось оно в бывшем ГОССТРОе. Новое министерство не просуществовало и года. 12.04.1999 года очередным указом Президента № 456 это министерство было упразднено и восстановлены ГОСКОМЗЕМ и ГОССТРОЙ. В период действия этого министерства были оперативно приняты Методические указания по расчету нормативных размеров земельных участков в кондоминиумах, другие важные документы. С возвращение ГОСКОМЗЕМа и ГОССТРОя вернулось и противостояние между ними. Но и теперь ГОССТРОЙ в целом сохранял свою пассивность, а после наводнения в Ленске, вообще спустился в тени второго плана.

Еще в 1996 году Министерство Архитектуры и Строительства РФ (от 17 января 1996 года № БЕ-19-1/2) и Комитет РФ по Земельным Ресурсам и Землеустройству (от 16 января 1996 года № 1-17/81) совместно опубликовали Инструктивное письмо «О Временном положении о разграничении полномочий комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и органов архитектуры и градостроительства по регулированию земельных отношений в городах и других поселениях РФ», адресованное органам местного самоуправления при разработке собственных нормативно-правовых актов до выхода основополагающих законов в области регулирования земельных и градостроительных отношений Земельного кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно этому документу в компетенцию Комитетов по земельным ресурсам и землеустройству в сфере формирования земельных участков предлагалось включить:
  • организацию работы комиссий по выбору земельных участков для строительства и подготовку актов выбора земельных участков с необходимыми графическими и текстовыми материалами по проекту границ;

  • выполнение проекта границ и плана земельного участка при первичном предоставлении или перерегистрации прав собственности на земельный участок в соответствии с градостроительной документацией;

  • подготовку и согласование проектов решений органов местного самоуправления о предоставлении и изъятии земельных участков для строительства;
  • организацию работы по выносу в натуру границ земельных участков на основании принятых решений органа местного самоуправления;

  • организацию работ по инвентаризации земель городов и других поселений;

  • согласование градостроительной документации в городах, других поселениях и пригородных зонах городов и других поселений в части требований землеустройства и установления функционального зонирования территории;

  • организацию работ по межеванию земель, установлению административно-территориальных границ, городской (поселковой) черты, черты сельского поселения и их техническому оформлению на основании градостроительной документации.

В компетенцию органов архитектуры и градостроительства в названной сфере предлагалось включить:
  • подготовку предложений по выбору земельных участков для всех видов градостроительной деятельности … с необходимыми графическими и текстовыми материалами по границам и режиму использования земельных участков;

  • участие в рабочих комиссиях по выбору земельных участков для строительства, реконструкции и расширения объектов, проведению натурных обследований и оформлению акта земельного участка;

  • предоставление картографических материалов, необходимых для проведения инвентаризации земель городов и других поселений, ведения градостроительного земельного кадастра, по заказу комитетов по земельным ресурсам и землеустройству;

  • участие в работе комиссии по проведению инвентаризации земель городов и других поселений.

То есть органам архитектуры и градостроительства местных самоуправлений в сфере формирования земельных участков предлагалось отводить пассивную роль, включающую «принимать участие…» и в лучшем случае «подготавливать предложения…». Следует отметить, что такую эту роль градостроители выбрали себе сами, посчитав, что отрасль межевания не имеет никакого отношения к градостроительной сфере.

Через пол месяца после подписания этого письма вышло постановление Правительства № 105 от 02.02.1996, утвердившее «Положение о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений». Оно действовало до 17.10.2009 и утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ № 834. Положение было направлено на решение следующих задач:
  • установление границ сложившихся объектов недвижимости;

  • формирование новых объектов недвижимости в сложившейся застройке.

Согласно этому положению «при межевании территорий используются методики установления границ землепользований (межевания) при застройке городов и других поселений, утверждаемые совместными решениями Федеральной службы земельного кадастра России, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и Министерства имущественных отношений Российской Федерации».

Очень важно, что этим Положением было установлено, что работы по межеванию включают в себя следующую стадийность (п.8):
  • подготовительные работы;

  • разработка проекта межевания территории квартала, микрорайона или другого элемента планировочной структуры и

  • установление границ на местности.

Появился термин «проект межевания», установлено, что этот проект разрабатывается в отношении территории квартала (микрорайона) в красных линиях или другого элемента планировочной структуры.

Но при этом ничего не говорилось ни о статусе документации проекта межевания, ни о том, кому этот проект следует разрабатывать, принимать, утверждать. Эта неопределенность сохранилась и после внесения в Положение изменений 21.08.2000 г.

Уже на этот момент (1996 г.) ясно обозначились пункты взаимного непонимания между специалистами архитектурно-градостроительного и землеустроительного комплексов, поскольку к тому времени накопилось уже достаточное множество ярко выраженных своей негативностью примеров земельных участков, отмежеванных без участия специалистов по архитектуре и градостроительству.

В 1998 году вышел Градостроительный Кодекс РФ, в котором проект межевания определен как градостроительная документация, и тем самым определена профессиональная ответственность градостроителей за его разработку. Однако это не привело к становлению практики разрабатывать проекты межевания в массовом порядке, поскольку смысл и содержание этой документации, ее место в общем комплексе градостроительной документации остались не до конца раскрытыми в тексте кодекса, и заказчики градостроительной документации оказались не готовы к тому чтобы воспринять проект межевания как какую-либо необходимость для себя, а градостроители по-прежнему воспринимали эту отрасль как чуждую сфере традиционного градостроительства. Поэтому, не смотря на то, что в ст. 59, п. 7 Градостроительного Кодекса было сказано, что проекты межевания «являются основанием для установления границ земельных участков на местности», в подавляющем большинстве случаев разработка проектов границ земельных участков и установление их на местности, а также внесение в земельный кадастр осуществлялось и до сих пор осуществляется без разработки данной проектной документации.

В 2001 году вышел закон «О землеустройстве» № 78-ФЗ. Им было введено понятие «Территориальное землеустройство». Это понятие заменило собой понятие «Межхозяйственное землеустройство», бывшее до того составной частью советского, а затем и российского землеустройства. Прежнее «Межхозяйственное», а теперь «Территориальное», землеустройство в части разработки проектной документации по установке границ земельных участков по существу представляли собой практический аналог Проекта Межевания, как это и следовало из определений этих понятий. Как уже сказано, в советское время объектом деятельности землеустройства были в основном сельскохозяйственные территории. Территории городов и иных поселений были объектом деятельности градостроительства. Поэтому не существовало пересечения интересов градостроительства и землеустройства, тем более, что советское градостроительство относительно редко сталкивалось с необходимостью установки границ земельных участков для объектов своей деятельности. Кроме того, сфера компетенции межхозяйственного землеустройства возникала лишь начиная с определенного масштаба рассмотрения территории, выше которого наступала компетенция градостроительной документации – проекты межхозяйственного землеустройства основывались на утвержденных проектах районной планировки. То есть имелась весьма определенная иерархия и соподчиненность проектной документации. К 2001 году сфера компетенции землеустройства расширилась. Во-первых, землеустройство к тому времени уже шагнуло на территорию городов и поселений, во-вторых, генеральным объектом его деятельности стала территория всей России.

Тем не менее, еще сохранялась надежда, что определенный порядок взаимодействия между градостроительной и землеустроительной сферой будет восстановлен. В статье 15 закона «О землеустройстве» сказано, что Порядок проведения территориального землеустройства определяется Правительством Российской Федерации. Ожидаемое Постановление Правительства «Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства» № 396 было принято 07.06.2002 г. Однако в нем установление какого-либо определенного взаимодействия между градостроительной и землеустроительной документацией, не обнаруживается (если не считать чисто «ритуального» указания на то, что работы по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства включают в себя сбор информации об объектах землеустройства, содержащейся в государственном градостроительном кадастре, наряду с информацией из других источников).

Пунктом 7 Положения было определено: «Технические условия и требования проведения землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, а также межевании объектов землеустройства устанавливаются Федеральной службой земельного кадастра России». Те самым вопрос о формах и мере подчиненности проведения землеустройства градостроительной документации (а именно, проекту межевания) был оставлен для решения самой службой земельного кадастра.

В свою очередь в Постановлении ГОССТРОЯ от 29.10.2002 г. № 150 «Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации», в разделе, посвященном проекту межевания также не предусмотрено какое-либо взаимодействие с деятельностью по землеустройству.

Федеральной службой земельного кадастра России 17 февраля 2003 года в соответствие с названным Положением (Постановление Правительства РФ № 396) были выпущены в свет «Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства», подписанные Саем С. И. Этот документ полностью прояснял позицию Росземкадастра и окончательно развеивал иллюзии, связанные с ожиданиями позитивного взаимодействия градостроительных и землеустроительных сфер. Данным документом какой-либо зависимости результатов работ по установлению границ земельных участков от проекта межевания предусмотрено не было. Термин «Проект Межевания» в нем даже не упоминается. Не было предусмотрено также и зависимости от какой-либо иной утвержденной градостроительной документации, например, проекта планировки, в соответствие с которым устанавливаются красные линии – границы кварталов, зарезервированные коридоры будущих элементов транспортных и инженерных коммуникаций, или проекта застройки (на тот момент предусмотренного Градостроительным кодексом), определяющего планировочную конструкцию застройки и благоустройства территории, пятна, зарезервированные для будущего строительства, или правил застройки и землепользования, отдельный раздел которых должен прямо регламентировать планировочные характеристики земельных участков. Не было даже требования хотя бы согласовывать проект территориального землеустройства с органами архитектуры и градостроительства. Весь комплекс проектных работ, начиная от выбора земельного участка для строительства (с вариантами), до выноса границ земельного участка в натуру, а также межевание земельных участков объектов существующей застройки, в соответствие с этими рекомендациями был предусмотрен в контексте исключительно землеустроительного процесса. Разумеется в контексте такого процесса не решаются и не могут быть решены вопросы архитектурно-планировочного характера. Земельный участок как элемент планировки территории не рассматривается. Не рассматриваются и планировочные характеристики земельного участка, которые обеспечивают самодостаточное и полноценное использование и эксплуатацию недвижимого имущества, расположенного на участке, возможности его пространственного развития.

Надо сказать, что проекты территориального землеустройства в Санкт-Петербурге, в том виде, в котором они наследовали проектам «межхозяйственного землеустройства» советского времени (когда их можно было бы признать за аналог проекта межевания), не делались. Благодаря неоднозначности формулировок понятие «проект территориального землеустройства», как проект, согласно которому некая территория членится на земельные участки, преобразился в «проект границ» отдельно взятых земельных участков. Например, этому способствовала фраза данных методических рекомендаций: «При образовании новых и упорядочении существующих земельных участков проекты территориального землеустройства составляются в виде проектов границ земельных участков». Именно проекты границ отдельных земельных участков, порожденные земельным законодательством, и заменили в реальности проекты межевания, разработки которых требовало и требует градостроительное законодательство.

Опыт служб Росземкадастра по установке границ земельных участков никаким образом нельзя назвать деятельностью по формированию полноценных объектов недвижимого имущества. В лучшем случае это простейший учет и закрепление навечно силой юридических документов данности землепользования, какой бы случайной и нелепой в отдельных, но частых случаях она ни была. На территориях, которые до того никак не были разделены на участки землепользований, например, жилых микрорайонов, земельные участки приобретали самые разнообразные, ничем не обоснованные планировки, игнорирующие структуру застройки и тем разрушающие ее. Часто границы земельных участков строений устраиваются по обрезу их фундаментов, случалось даже, что для отдельных встроенных помещений отмежевывался в натуре отдельный участок, который своими границами «рассекал» стены здания, соседние помещения этого здания. Часто земельные участки «наезжают» друг на друга. Часто земельные участки «разъезжаются», оставляя между собой ничейные полоски, которые имеют планировочные характеристики не позволяющие рассматривать их как самостоятельные земельные участки.

Сегодня в Санкт-Петербурге действует Постановление № 596 16.05.2006 N 596 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти по вопросам подготовки и согласования документации по планировке территорий», в котором раскрыт порядок подготовки проектов межевания территории. Однако это вовсе не означает, что вновь формируемые земельные участки теперь появляются в земельном кадастре только посредством разработки проекта межевания.

Параллельно названному Постановлению действует распоряжение Правительства Санкт-Петербурга № 25-рп от 29 марта 2005 г. «О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и организаций при формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом». Кроме того, действует Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 25.12.2003 №31-рп «О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при межевании земель и утверждении границ фактически используемых земельных участков», благодаря которому формируются земельные участки, поставляющие в кадастровую карту Санкт-Петербурга основной массив объектов нового учета. Изначально этими распоряжениями разработка проекта межевания даже не упоминалась. Формирование земельного участка шло по линии землеустроительного законодательства. Когда в 2005 году в Санкт-Петербурге наконец приступил к разработке проектов межевания, КЗР отказывался брать их на согласования, заявляя, что не видит в них предмет для своего согласования. Но при этом он продолжал в массовом порядке формировать земельные участки по собственному разумению.

Слова «Проект межевания» появились в распоряжении № 31-рп только в последней, действующей редакции от 30.12.2008 года. В распоряжении № 25-рп их нет до сих пор.

13 мая 2008 года вступили в силу изменения в закон РФ «О землеустройстве», которым «территориальное землеустройство» было упразднено. Вместе с этим (но в силу закона о кадастре недвижимости) с 01.11.2008 года было упразднено и понятие «проект границ земельных участков» — главного, стратегического конкурента проектам межевания.

Тем не менее, это не привело к отмене противоречий в технологиях по образованию земельных участков. Точнее сказать – это ничего не изменило. Дело в том, что нишу, опустевшую вместе с удалением из обихода понятия «проект границ земельных участков» заняло понятие «схема расположения земельных участков на кадастровых планах или кадастровых картах». Эта схема по смыслу закона, которым она введена, не является проектом – она лишь отображает имеющуюся данность, служит носителем для переноса графических сведений об участках. Однако утверждать это с полной определенностью невозможно из-за того, что законодательство о назначении этой схемы, ее содержании и форме ничего определенного не говорит. И это позволяет разрабатывать все те же проекты границ земельных участков, просто называя их «схемами расположения земельных участков».

Во всяком случае на уровне Санкт-Петербурга совершается все тот же процесс спорадического образования земельных участков, который осуществляется земельными органами Санкт-Петербурга силами землеустроительных организаций без подготовки документации по планировке территории.

Во исполнение выше названного распоряжения Правительства СПб № 25-рп «О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и организаций при формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом» действует «Инструкция по формированию земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом», утвержденная распоряжением КЗРиЗ СПб № 1555-рк от 11.08.2006. Процесс формирования земельного участка многоквартирного дома описан в ней с впечатляющей откровенностью и простодушием:

«3.1. Районное отделение КЗРиЗ в трехдневный срок с момента приема заявления:…

3.1.2. Проводит полевое обследование земельного участка, составляет акт полевого обследования и приобщает его к делу по земельному участку….

3.1.3. По результатам полевого обследования земельного участка, а также исходя из сведений, содержащихся в государственном кадастре недвижимости Санкт-Петербурга, и документов, представленных Уполномоченным лицом, изготавливает схему границ земельного участка в масштабе 1:2000, подлежащего формированию для многоквартирного дома…».

Итак, весь вышеприведенный анализ событий и законодательства показывает, что с самого начала реформ было заложено раздвоение путей регулирования земельного вопроса в городах. Это процесс прогрессирующим образом продолжился и далее. Но в данном месте повествования имеет смысл остановиться для фиксации следующего. Кадастровая деятельность по своему смыслу представляет деятельность по учету объектов недвижимости. Этот вид деятельности никак не связан с деятельностью по созданию таких объектов. В самом начале организации деятельности по кадастровому учету произошла подмена понятий, в результате чего значительная часть деятельности по созданию объектов недвижимого имущества оказалась в компетенции органов кадастрового учета.

Создание объектов недвижимости осуществляется в составе градостроительной деятельности. В том числе, состав недвижимой вещи, обеспечивающей ее полноценность как физическую, так и юридическую, определяется подготовкой проекта ее строительства. Само строительство создает этот объект в натуре – в соответствие с этим проектом. Создание земельного участка существующего объекта недвижимости, для которого ранее такой участок выделен не был (т.е. формирование земельного участка существующего объекта недвижимого имущества), представляет собой род профессиональной работы, профильно относящейся к градостроительному проектированию.

Но в результате несогласованности земельного и градостроительного законодательств эта деятельность одновременно возложена как на градостроителей, деятельность которых контролируется Министерством Регионального развития, так и на службы кадастра недвижимости, подчиненные Министерству Экономического развития. Как видим, конфликт продолжается.

И со стороны Министерства Экономического развития постоянно следуют набеги на исконное поле деятельности градостроителей. Прежде всего, это проявляется в активности предложений изменений в Градостроительный кодекс.

Еще предшественниками Минэкономразвития в 2006 году был подготовлен законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства», который предлагал новую редакцию понятия Красная линия: условные линии, определяющие границы частей земельных участков, подлежащих застройке в соответствии с градостроительным регламентом. Подобное понимание красной линии означало бы полный переворот в градостроительном регулировании, а точнее – его гибель, так как красная линия является основным инструментом градостроительного регулирования и сбережения его достижений.

21 декабря 2010 года на сайте Министерства Экономического развития Российской Федерации был размещен проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка предоставления земельных участков и определения порядка их разрешенного использования». Этим проектом предлагалось изъять из состава градостроительной документации проект межевания и передать его подготовку межевым инженерам. Следует заметить, что в соответствии с частью 1 статьи 44 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» с 1 января 2011 года кадастровую деятельность в отношении земельных участков должны осуществлять только кадастровые инженеры – именно для осуществления этой деятельности и введена квалификация кадастрового инженера. Это означает, что передача в их компетенцию изготовление проекта межевания означает перевод этого проекта в состав кадастровой деятельности. Кадастровые инженеры получают свою квалификацию в результате сдачи квалификационного экзамена. Министерство экономического развития РФ приказом № 99 от 15.03.2010 утвердило вопросы данного экзамена, в которых вдруг введен термин отсутствующий в российском законодательстве: «Проект межевания земельного участка». Наконец, приказом № 388 от 03.08.2011 года Минэкономразвития утверждены требования к проекту межевания земельного участка. В приказе сказано, что «Проект межевания подготавливается в отношении земельного участка или земельных участков, выделяемых в счет земельной доли (земельных долей), в соответствии с требованиями Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» Следует сказать, что давно уже, уже 10 и даже 20 лет, как надо было урегулировать вопрос, решаемый этим приказом. Но в нем ПРОЕКТОМ МЕЖЕВАНИЯ названо совсем не то, что под этим термином понимает Градостроительный кодекс. Не хочется думать, что введение параллельных значений терминов, уже используемых градостроительным законодательством является осознанной попыткой дестабилизации в понятийном аппарате градостроительной деятельности. Но совершенно очевидно, что это выбывает из-под него опору и порождает хаос. Ведь именно такое, альтернативное понимание проекта межевания Минэкономразвития через вопросы квалификационного экзамена требует от кадастровых инженеров.

Из форумов в интернете, где получившие квалификацию кадастровые инженеры обмениваются своими соображениями, можно узнать, что часто они не имеют никакого представления о документации по планировке территории и, в частности, о проектах межевания в том смысле, который заложен в Градостроительный кодекс. Но именно им, этим гвардейцам Минэкономразвития, вверена окончательная и самая решительная стадия образования земельных участков и передача их для государственного кадастрового учета.