Последнее обновление: 28.07.2016

Copyright © "Петербургский НИПИГрад"
2005-2010

К списку статей

ПРЕСТУПНАЯ ХАЛАТНОСТЬ ГОССТРОЯ
Никонов Павел Николаевич, архитектор
"Петербургский НИПИград"
директор бюро
"Межевание городских территорий"

Попробуйте оценить перспективу – границы практически всех земельных участков Санкт-Петербурга, учтенных в современном Государственном Земельном Кадастре, рано или поздно придется пересматривать, а многие земельные участки и вовсе ликвидировать, межуя территорию заново. Это отнюдь не политический лозунг, каким он может показаться с первого взгляда. Пересматривать результаты совершенного межевания придется не по причине победы одних идеологий над другими, а исключительно по техническим причинам – практически весь фонд земельных участков Санкт-Петербурга (и, вероятно далеко не только его) представляет собой брак в деятельности по городскому землеустройству, причем брак в такой степени, что говорить о каком-либо пусть даже самом низком, но все же допустимом качестве продукта, не приходится – он абсолютно не gригоден для употребления.

Еще в самом начале реформ в формировании подходов к приватизации земли были допущены несколько существенных ошибок, вызванных частью догматическими идеализмом реформаторов, частью – инерцией традиций советской юриспруденции. Две главные из них: формирование земельных участков в границах ранее предоставленных участков землепользования, позже – в границах фактического землепользования и выборочное межевание отдельных объектов, осуществляемое по заявке заинтересованных лиц. Эти два подхода как будто созданы для того, чтобы преумножать последствия друг друга.

Подход к установлению границ на основе документов существующего землепользования более-менее оправдан, когда речь идет о закрытой территории какого-нибудь предприятия, которое «натурально» использует свою территорию в технологическом процессе, например для стоянки своего автопарка или открытого склада или для того, чтобы оградить свое оборудование и внутренние пешеходные и транспортные коммуникации от праздно шатающейся снаружи публики. В этом случае оправдано предположение, что некогда, когда при строительстве этого объекта для него формировали землеотвод, учитывали именно эти его потребности в четко обозначенном земельном участке. Но многоквартирному дому посреди микрорайона в системе советского землепользования собственный земельный участок был совершенно не нужен – в нем не было ровно никакого смысла. Да, случалось, что землеотвод для него формировали. Но целью этого была только реализация Проекта организации строительства дома (ПОС). Он так и назывался «временный землеотвод на период строительства», который затем, как правило автоматически, превращался в «постоянный», поскольку никакого смысла специально рисовать что-либо иное, новое, просто не было. А то, что такие землеотводы соседних строений, построенных в разное время, «наезжали» друг на друга, или расходились, образуя ничейные «щели», никакого значения не имело, и даже обнаружено быть не могло.

Что может быть общего у отвода участка для производства строительных работ с земельным участком – объектом имущественных прав? Ничего! Это две абсолютно разные и ничем не связанные сущности. Для чего же один предлагать в качестве второго? Да только для того, чтобы сэкономить на формировании этого второго. Но не вышло – оказалось, что множество жилых домов построены по единому для целой территории проекту застройки с единым на всю эту территорию землеотводом. Это же проявилось и для целых территорий промзон, строительство на которых осуществлялось «с листа», когда территория объекта определялась не утвержденной документацией, до которой часто дело и не доходило, а прорабом, умеющим оперативно принимать решения «на месте». Нередко в основе землепользования лежит распоряжение главы соответствующей территориальной администрации, передающей кому-то в пользование земельный участок, описанный лишь показателем площади, да названием населенного пункта, в котором он расположен. Но даже, если среди архивных бумаг у объекта и обнаруживается землеотвод с обозначенными границами, при выходе в натуру нередко выясняется, что он давно уже никаким образом этой натуре не соответствует.

Поэтому принцип установления границ земельного участка в границах ранее предоставленных участков землепользования потерял свою привлекательность. Вместо него заговорили о «Фактическом землепользовании». Но из каких же соображений устанавливать фактическое землепользование? В целом – из общих, житейских и общечеловеческих. Было бы к чему привязаться, например к бордюрному камню, к оградке газона, живой ограде, тропинке… В любом случае это теми или иными соображениями обоснованное решение какого-то ответственного лица. Сегодня принята практика спорадического межевания, то есть межевания отдельного объекта по запросу его владельца. Часто границы такого земельного участка определяются пожеланиями этого владельца. «Наступил» ли этот владелец на интересы своих соседей, обнаружить часто невозможно до тех пор, пока не произойдет межевание соседней недвижимости, а до того даже установить потенциально пострадавшую сторону невозможно.

В Санкт-Петербурге подавляющая часть земельных участков сформирована по обрезу фундамента зданий. Наиболее абсурдные последствия этого ощутимы в центральной части города. Здесь застройка представлена жилыми домами, которые в своей массе представляют собой каре флигелей, возведенных по границам бывшего, еще до революционного земельного участка, так что внутри между ними образуется замкнутый двор. Нередко, особенно если этот земельный участок вытянут вглубь квартала, на нем образована цепочка таких дворов, связанных между собой арочными проездами. Раньше (до революции) все эти строения на земельном участке представляли собой единый объект недвижимого имущества – домовладение. Теперь дворы оказались «вырезанными» из земельного участка и представляют собой будто бы городскую, но на деле ничейную территорию. Часто и строения такого домовладения оформлены как независимые, несвязанные друг с другом имущества, так что на территории прежде единого домовладения сегодня сформировано по нескольку объектов недвижимости, не считая тех флигелей, которые как недвижимость еще не сформированы и в земельном кадастре не представлены. Иногда территорию двора администрация города пускает «в дело» как ресурс для строительства новых объектов. Так, во дворе одного дома (Садовая ул. 40) на территории двора площадью всего в 90(!) кв. метров выделен земельный участок площадью в 40(!) кв. метров и предоставлен в аренду на 49 лет для строительства нового одноэтажного здания. Это рядовой случай. Каких-либо требований или ограничений к планировочным характеристикам земельных участков при их формировании не существует. В том числе, и к размерам – формируются земельные участки площадью и в 1 кв. метр.

Единственно чему такая практика может удовлетворять, это технической инвентаризации различных объектов, расположенных на территории, только для того, чтобы просто сосчитать и зафиксировать их. Однако она совершенно не пригодна для формирования недвижимых вещей. Недвижимая вещь - это не самородок, это продукт строительного производства. Вещи тем и отличаются от остального предметного мира, что целенаправленно создаются со специально заданными свойствами и параметрами, рассчитанными на то, чтобы вещь в полной мере соответствовала своему назначению. Земельный участок является неотъемлемым элементом этой вещи, основной конструктивной ее деталью. И в этом смысле земельный участок является строительным изделием. Не отрицая остальных, необходимо признать, что это есть важнейшая и главнейшая сущность земельного участка. Земельный участок должен обеспечивать объекту недвижимого имущества самодостаточное и полноценное существование, включая возможности его эффективного использования, эксплуатационного обслуживания и дальнейшего развития недвижимого имущества. Планировка земельного участка так же важна для успешного использования недвижимости, как и планировка квартиры – для удобства проживания в ней. В то же время земельный участок является элементом планировки территории, обеспечивающей разумность и удобство ее организации в целом, перспективы ее будущего развития.

Введение частной собственности на землю в городах серьезно корректирует содержание градостроительной деятельности. Теперь Город есть объект, состоящий из недвижимых имуществ, каждое из которых является самостоятельной и независимой точкой развития на основе определенного суверенитета владельца этого имущества. Такое понимание современного города есть не результат какого-то предпочтения перед каким-либо иным возможным выбором, а осознание того, что, проводимые в стране реформы в области хозяйства и права, делают такой выбор просто единственным. Город нельзя, как прежде, рассматривать как аморфную массу, из которой градостроитель может ваять новые его формы, основываясь только на собственном творческом вдохновении и профессиональном понимании задач градостроительства. Теперь город - это жесткая ячеистая структура, каркас которой, составляют незыблемые границы земельных участков. Формирование этой структуры, прежде всего земельных участков существующих объектов застройки, крайне ответственная деятельность, в том числе и для градостроительного будущего. В этой области от ее результатов зависят:
  • возможности градостроительного развития территории (неразумно сформированные земельные участки могут просто «закупорить» все направления возможного градостроительного развития, включая и утвержденные градостроительной документацией);

  • возможности для будущего пространственного развития недвижимого имущества в пределах своего земельного участка. Такая возможность является неотъемлемой частью права собственности на недвижимость, в том числе ее наличие важно для привлечения инвестиций в развитие либо полную замену данного объекта. Планировочные параметры земельных участков определяя параметры застройки территории, формируют характер градостроительной среды;

  • характеристики структуры землепользования (от результатов межевания зависит, будут ли объекты общего пользования или социального значения, необходимое наличие которых на территории определено нормами градостроительного права, выделены как определенные объекты, на которые могут быть обращены права жителей, либо они станут добычей тех, кто ищет дополнительные территории для нового строительства, либо они окажутся в составе недвижимого имущества объектов окружающей застройки;

  • возможности полноценного и эффективного использования каждой единицы недвижимого имущества, а в целом для города – эффективной «работы» всего недвижимого фонда;

  • справедливость, рациональность и обоснованность распределения земельных ресурсов определенной территории, напр. квартала, между объектами недвижимого имущества, на ней расположенными;

  • наличие или отсутствие угнетающего воздействия одной недвижимой вещи на другую, кабальной зависимости владельцев одной недвижимости от владельцев другой;

  • степень конфликтности сосуществования на территории соседей – владельцев недвижимости;

  • возможности инвестиционного процесса обновления застройки территории (до тех пор, пока здание не имеет земельного участка, инвестору нечего рассматривать, нечего поручить архитектору, от которого требуются варианты развития недвижимости, а до тех пор, пока вся территория не раскроена на земельные участки, нет не только представлений о правилах существования на ней и прогнозов ее будущего, но и защиты от рисков вложений в нее.

Из всего сказанного видно, что обоснование границ земельного участка пятном фактического землепользования, даже обозначенного на местности оградой, совершенно недостаточно. Необходима разработка проекта планировки определенной замкнутой территории (как минимум, квартала) на земельные участки, в котором единовременным решением определяются границы всех земельных участков – ПРОЕКТА МЕЖЕВАНИЯ. То есть тактика спорадического межевания должна быть заменена тактикой систематического межевания.

Все названные требования, обращенные к деятельности по формированию земельных участков, находятся в компетенции ГОССТРОЯ и его территориальных организаций, которые должны осуществлять регулирование по крайней мере ее градостроительной составляющей, контролировать ее в этой области, обеспечивать методическими материалами. Следует, правда согласиться с тем, что Градостроительный Кодекс РФ предусматривает такую градостроительную документацию как «Проект межевания», требующий именно систематического межевания даже и определяющий, что земельный участок появляется на свет никак не иначе как через проект межевания. Более того, есть и распоряжение Правительства РФ № 105 о порядке межевания застроенных территорий городов, есть и порядок установления земельных участков кондоминиумов, где однозначно говориться о необходимости проекта межевания территории.

Тем не менее, приходится наблюдать, что ГОССТРОЙ по существу самоустронился от вмешательства в сферу «Земельных вопросов», оставив ее Росземкадастру и землеустроительным организациям. Названные документы остаются лишь декларациями. Необходимость разработки проектов межевания повсеместно игнорируется. Проекты границ земельных участков разрабатываются для отдельных объектов и без участия архитектора-планировщика и при минимальном участии в согласовании органов архитектуры. В результате этого структура землепользования городов приобретает черты нарастающей хаотичности, грозящей невосполнимым ущербом перспективам не только градостроительного развития территорий, но и каждому отдельно взятому объекту недвижимого имущества.

«Главными специалистами» по созданию столь важной детали объекта недвижимости как земельного участка являются не архитекторы-планировщики, а землеустроители. В отличие от ГОССТРОЯ, Росземкадастр и его предшественник Роскомзем никогда не выпускали из-под контроля развитие практического межевания. В Земельном Кодексе нет понятия «Проект межевания», но есть понятие «Проект границ земельного участка», который выполняется чисто спорадическим методом и которого в нет в Градостроительном Кодексе.

В методических документах по межеванию, которыми пользуются землеустроительные службы, выпущенными Росземкадастром и Роскомземом («Инструкция по межеванию» Роскомзем 1996, «Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства» Росземкадастр 2003), какая-либо координация землеустроительной документации с градостроительной даже не предусмотрена, работы выполняются на основании землеустроительных проектов, в которых проект территориального землеустройства подменяет собой проект межевания.

Впрочем, дело вовсе не в том, чьими персонально руками разрабатывается проектная документация – например, в Санкт-Петербурге она разрабатывается именно специалистами КГА – комитета по градостроительству и архитектуре. Дело в отсутствии архитектурно-планировочной деятельности в технологическом процессе создания земельных участков, отсутствии заинтересованного участия в развитии практики межевания со стороны высших эшелонов органов градостроительного регулирования. Нельзя без архитектурного проекта строить дом – все попытки сэкономить на архитекторе убедительно доказывают, что это погубленные капиталовложения. Нельзя без архитектурного проекта планировать деление земли на земельные участки – итог тот же.

И вот теперь необходимо признать, что все силы и средства, потраченные на формирование земельных участков в Санкт-Петербурге (а после определенного ознакомления наверняка окажется, что и во многих других местах), были потрачены напрасно, что необходимо остановить протекающий в городе процесс формирования новых земельных участков, так как каждая новая минута его течения создает новые объекты, которые множат проблемный массив. Надо найти политическую волю и политическую технологию, чтобы исправить этот брак. Но прежде надо найти силы признаться в своей национальной исторической, так называемой «как всегда».