Последнее обновление: 28.07.2016

Copyright © "Петербургский НИПИГрад"
2005-2010

К списку статей
На письма КЗРиЗ в адрес КГА о замеченных недостатках проектов межевания.


О КРАСНЫХ ЛИНИЯХ


В данном материале речь идет о проблематике пересечения земельных участков устанавливаемыми или корректируемыми красными линиями.
Здесь следует сделать следующий комментарий. Суть красной линии - граница, отделяющая территорию общего пользования от территории, которая распределяется между отдельными земельными участками индивидуального пользования на основании индивидуальных прав. В этом смысле, суть красной линии та же, что и границы земельного участка - соответствующая юридическая данность, однако красная линия обладает определенным юридическим старшинством над обычной границей земельного участка: она устанавливается в первую очередь и тем самым определяет местоположение границ земельных участков, которые устанавливаются во вторую очередь. Иными словами, в общем случае отрезок границы земельного участка, который примыкает к территории общего пользования, должен в точности соответствовать красной линии.
Однако в геоинформационных слоях материалов КЗРиЗ, считающихся официальными, видно, что в качестве общего случая, наоборот, границы земельных участков, полностью прошедших кадастровый учет (координированные), не соответствуют столь же окончательно координированным красным линиям.

Здесь важно различать разные случаи, приводящие к такому результату:
  • проведение красной линии как акт, осознанно направленный на упорядочение существующей застройки (например, выравнивания по одной линии), или формирование нового планировочного решения застроенной территории (например, пробивка нового проезда);
  • несоответствие официально установленной красной линии существующей фактической застройке, возникшей уже после установления красной линии;
  • техническая ошибка.
Для выработки адекватного отношения к таким явлениям и, соответственно, подходов к требуемым исправлениям, необходимо провести дифференциацию красных линий, введя понятия «существующая красная линия» и «проектная красная линия». Первая - это юридически установленная граница территорий, вторая - лишь демонстрация намерений юридического установления границы в некотором будущем.

Проектная красная линия еще не является границей, вошедшей в юридическую силу. Она формируется с целью публичного объявления об утвержденных намерениях по изменениям в планировке территории. Часть земельного участка, отсекаемая от него красной линией, должна быть отчуждена от него в установленном законом порядке для государственных и общественных нужд. Но не сразу. Утверждение проекта красной линии, само по себе, еще не должно означать требования о немедленном таком отчуждении, а только в связи с началом физического осуществления намерения по строительству задуманного объекта общего пользования. Этому должны предшествовать все предварительные проектные и организационные мероприятия, включая принятие правового акта о начале строительства. Часто между утверждением намерения по строительству объекта общего пользования в виде установления проектных красных линий и принятием решения о начале его строительства имеет место значительный временной разрыв. Возможен вариант, когда в будущем принимается решение по корректировке этого намерения или даже полного отказа от него, что происходит нередко. То есть, наличие проектной красной линии не является гарантией того, что она обязательно будет реализована, причем именно так, как показана в данный момент в проекте.
Это заставляет сомневаться в обоснованности распространенной практики запрещать формирование земельного участка в границах фактического землепользования, если проектная красная линия отрезает часть этого участка.
Процедура отчуждения части земельного участка по рассматриваемой причине должна быть увязана с принятием решения о начале реализации проекта строительства или реконструкции соответствующего элемента территории общего пользования.
Проектную красную линию не следует рассматривать как объект учета в кадастре недвижимости. Она должна оставаться объектом учета системы информационного обеспечения градостроительной деятельности, однако сведения о ее наличии должны входить в пакет сведений кадастра недвижимости как необходимая информация о земельных участках.
Подобные проблемы возникали в российском законодательстве и до 1917 года. Опыт их решения можно проиллюстрировать цитатами, приведенными в конце статьи - в Приложении.

На сегодня актуальной задачей является проведение ревизии проектных красных линий, которые продолжают находиться на учете, на предмет актуальности тех градостроительных намерений, которые они отображают.

Рис. 1

На рисунке 1 представлены отмененные ныне красные линии спрямления Суворовского проспекта с выходом его на площадь Восстания и пробивки дублера Невского проспекта – пример того, как еще относительно недавно красные линии по инерции продолжали демонстрировать планы развития территории, которые на самом деле были отвергнуты много раньше. Вероятно, можно указать и на иные подобные случаи, в которых красные линии официально не отменены и продолжают действовать.
Заметим, что новый Генеральный план Санкт-Петербурга определенную часть проектных красных линий сделал устаревшими, поскольку предусматривает новую трассировку некоторых основных городских магистралей, отличную от той, которая была определена в прежних градостроительных планах.

Существующая красная линия - это, как правило, реализованная, вынесенная в натуру, закрепленная застройкой и фактической планировкой красная линия. В качестве информационного объекта в геоинформационной системе и объекта кадастрового учета, в отличие от проектной красной линии, она должна регистрироваться как установленная и взятая на кадастровый учет граница территорий, имеющая статус юридически значимой данности. Это, как правило, не граница земельного участка общего пользования, но граница территории общего пользования, включающей в себя некоторую совокупность земельных участков общего пользования. Смысл ее рассмотрения как объекта кадастрового учета в системе Государственного кадастра объектов недвижимости (ГКОН) состоит в том, что она сохраняет свою юридическую силу даже после того, как сформированы и взяты на кадастровый учет все земельные участки, примыкающие к ней со стороны территории индивидуального землепользования. Линия, состоящая из отрезков границ этих участков, которыми те примыкают к красной линии, должна с абсолютной точностью повторять эту красную линию.
Понимая это, можно было бы считать, что красная линия вырождается в совокупность этих отрезков или как граница воплощается в них. Но вряд ли рационально после этого отказываться от красной линии как самостоятельно ценного объекта. Ее роль состоит в охране генерального решения по планировке территории, которое не должно быть нарушено ни в каком будущем, в том числе и при всех будущих историях локальных «перемежеваниях» территории, ограниченной красной линией (квартала). Если пересмотр границы между двумя смежными земельными участками есть внутреннее дело только собственников этих участков, то при пересмотре границы между земельными участками индивидуального и общего пользования одним из интересантов выступает общество. Необходимым основанием для корректировки параметров объекта общего пользования, как и их первичного установления, является разрабатываемая специально для этого планировочная документация – проект планировки.
Относительно фиксации существующих красных линий могут возникать следующие проблемные ситуации.
  1. Наличие фактически существующих красных линий при отсутствии в истории каких-либо проектных решений, в соответствии с которыми они были установлены.
  2. ЭЭти линии также необходимо наделить юридической значимостью и взять на кадастровый учет. Например, в старом городе, или ином поселении, историческая планировка которого стихийно сложилась и закрепилась застройкой, с совершенной определенностью можно указать, где имеет место быть территория общего пользования (улица), и где - территория индивидуального пользования (дворовое место, домовладение). Их разделяет фактически существующая, хотя никем никогда не устанавливавшаяся красная линия. Для принятия ее на учет необходима соответствующая проектная разработка. Однако ее (красную линию), даже пока она находится в состоянии проекта, не следует рассматривать как «проектную», ибо в отличие от проектной, ее установление не обозначает намерений по физическому изменению реальности - она не является директивой, предопределяющей разработку и проведение последующих проектных, строительных, административных и организационных мероприятий и процедур. Она лишь фиксирует действительность и юридически закрепляет сложившуюся планировку. Ее формирование следует классифицировать не как «проектирование» вновь возникающей, но как «фиксирование» существующей данности, что вполне аналогично размежеванию существующих объектов недвижимого имущества с исторически сложившимися, проявленными в натуре и потому практически самоочевидными бесспорными границами между ними. Такой подход вполне применим, если нет специальных намерений по упорядочиванию линии улицы и соответствующей перестройке строений и сооружений вдоль нее. Нет необходимости делать проект планировки для установления такой красной линии - достаточно обычных проектно-исследовательских работ по ее выявлению и последующими землеустроительными работами.

  3. Несоответствие установленных красных линий реально существующим.
  4. Например, в городе Сосновый Бор перед разработкой проектов межевания территории жилых кварталов обнаружилось, что официально установленные красные линии не соответствуют реальной застройке.

    Рис. 2

    Вероятно, застройщик этих кварталов пользовался некой откорректированной проектной документацией, но история не сохранила ни ее саму, ни сведений о ее разработке и, тем более, утверждении. Возможно, что такие примеры обнаружатся и в Санкт-Петербурге. Здесь, так же как и в предыдущем примере, мы имеем дело со сложившейся данностью, менять которую нет никаких намерений. Следовательно, нет необходимости создавать проектную красную линию. Требуется лишь «найти» ее в натуре и зафиксировать ее исправленный образ в материалах кадастрового учета.

  5. Отсутствие планировочной документации, на основании которой установлены существующие красные линии.
  6. Значительную проблему создают случаи, когда давно застроенные территории кварталов не имеют отраженных в учетных системах границ в виде красных линий. В основном это касается районов исторической застройки Санкт-Петербурга.

    Рис. 3

    Планировочная документация, в соответствии с которой эти территории были застроены, частично сохранилась в архивах, однако сегодня она уже не признается как документация, содержащая юридически значимые сведения.

    Рис. 4

    Эту позицию вряд ли стоит признавать правильной - в Градостроительном кодексе нет указания на зависимость кондиционности проектных материалов по планировке территории, содержащих сведения о красных линиях, от давности их создания, тем более, если речь идет о территориях, застроенных в полном соответствии с этими проектами. Но главное состоит в том, что в действительности, в отличие от проектных чертежей, здесь сведения о красных линиях записаны на значительно более точном и прочном материале - непосредственно на поверхности земли и линиями, обозначенными фасадами капитальных строений. В этом случае также нет никакой необходимости проектировать какую-то иную красную линию, кроме той, которая фактически уже существует.
    Единственно, что требуется – правила, по которым восстанавливается эта линия.

  7. Пересечение красной линии частями строения, выступающими из фасадной плоскости.
  8. Нормы допустимых выступов строений за красную линию должны быть установлены в Правилах землепользования и застройки. Возможно, они должны быть различны для разных территориальных зон. Возможно, они должны быть предметом совместного регулирования КГА и КГИОП. Примеры данных норм, имевшихся в законодательстве дореволюционной России, приведены в приложении 1.

Во всех остальных случаях существующие красные линии находятся на соответствующем учете в Дежурном плане Управления информационного обеспечения градостроительной деятельности (УИОГД) КГА и имеют достаточно адекватное описание. Они должны обязательно учитываться при установлении границ земельных участков, примыкающих к ним, а именно - отрезок границы земельного участка в месте примыкания его к красной линии должен строго повторять данную красную линию.
Однако при совмещении информационных слоев Государственного кадастра объектов недвижимости (в части земельных участков) и УИОГД (в части красных линий) чрезвычайно часто обнаруживается некоторое несоответствие этих объектов друг другу.
При этом наблюдается как принципиальное несоответствие одного другому, так и элементарная неточность. В первом случае земельный участок отстоит от красной линии вглубь квартала или выступает за его красную линию на заметное расстояние, позволяющее сделать заключение о том, что это является либо намеренным поступком, отражающим осмысленное решение по «взлому» красной линии, либо фактом игнорирования наличия красной линии вообще. Во втором - это просто несовпадения границы участка с красной линией в обе стороны от нее - от долей сантиметра до метра и более. При этом, как правило, совершенно очевидно, что фактор наличия красной линии был учтен. Вопрос в том, как он был учтен? - на каком этапе произошла ошибка, приведшая к несовпадению объектов?

Элементарная ошибка

Нижеприведенный рисунок демонстрирует чертеж координированного земельного участка (дата учета 21.11.2005), совмещенный с красной линией.

Рис. 5

Видно, что земельный участок был «врисован» в существующие границы квартала - красные линии, но, тем не менее, границы участка не только смещены по отношению к красной линии, но смещены каждая со своим поворотом (знак «+» говорит о том, что граница участка выходит за красную линию, знак «-» - о том, что граница участка не доходит до красной линии). При этом на увеличенном фрагменте угловой части видно, что поворот границы земельного участка осуществлен с помощью трех поворотных точек, а красной линии - тринадцати. То есть, данный факт несовпадения невозможно даже теоретически объяснить каким-либо нечаянным смещением, например, изображения земельного участка по отношению к красной линии.
Границы данного земельного участка представлены в составе официальных данных ГКОН; красная линия - в составе официальных данных УИОГД КГА.
Насколько известно, в рамках подготовки данных для кадастрового учета земельного участка разрабатывается проект границ этого участка. Причем он разрабатывается теми же специалистами, которые осуществляют «дежурное хранение» красных линий. И одна из главных задач этой разработки - обеспечение точного совпадения границ участка с красной линией. Итоговое отсутствие этого совпадения, по-видимому, можно объяснить одной из следующих гипотетических причин:
  • сотрудники, занимавшиеся оформлением объекта в ГКОН, неадекватно отразили в кадастре проект границ земельного участка;
  • сотрудники КГА недобросовестно выполнили проект границ земельного участка;
  • красная линия, отображенная в информационном слое УИОГД КГА, не адекватна красной линии, отображенной в материалах дежурного плана;
  • при разработке проекта границ было использовано некондиционное электронное отображение красной линии, которое в дальнейшем было заменено кондиционным;
С учетом этого представляется необходимым:
во-первых, исследовать причины возникновения подобных ошибок в официальных учетных системах и ликвидировать обстоятельства, приводящие к их воспроизводству;
во-вторых, предусмотреть мероприятия по выявлению и устранению подобных ошибок во взаимодействии КГА и ГКОН;
в-третьих, предусмотреть обязательность исправления такой ошибки в случаях встречи с нею при разработке документации по планировке территории.
Следует обратить внимание, что исправление таких ошибок не связано с физическими изменениями действительности и изменениями земельного участка как такового в натуре. А следовательно, проведение процедур изъятия части участка, «выскакивающего» за пределы красной линии, или «вчинения» к нему дополнительной полосы территории, чтобы «дотянуть» его до красной линии, излишни. Исправление такого рода ошибки - это всего лишь ликвидация незначительного недоразумения и не более.
Пока нет требования по исправлению таких ошибок в процессе разработки планировочной документации, проектировщики при разработке проектов планировки и межевания заполняют «щели» между границами существующих участков и красной линией «территорией общего пользования», что далее закрепляется постановлениями Правительства СПб.

Сознательное игнорирование красной линии

Рисунок 6 демонстрирует пример сознательного поступка по отступлению границы земельного участка от красной линии.

Рис. 6

Хотя ни цель, ни причина этого не очевидны, назвать это простым недоразумением невозможно. В случае разработки проекта межевания неизбежно встанет задача ликвидации «пустоты» между земельными участками и красной линией. Заполнение этой пустоты новым земельным участком, например, для предоставления физическим и юридическим лицам под строительство или иное конкретное использование далеко не всегда может иметь практический смысл - прежде всего в силу недостаточности для этого геометрических параметров (ширины «пустоты»). Передача ее в состав территории общего пользования требует пересмотра красных линий. Но дело не в том, что сам по себе пересмотр красных линий может расцениваться как некая тяжесть. Под объектами общего пользования необходимо понимать только те объекты, которые действительно необходимы в качестве общего пользования, а не вообще все места, которые просто не удается передать в чье-то индивидуальное пользование. Ибо это (объекты общего пользования) не столько объекты права, сколько эксплуатационной ответственности, которая ложится на все городское сообщество, в то время как в реальности оно не испытывает потребности в их использовании.
Кроме того, в пределах не то что улицы, а одного только квартала отступ от красной линии границы каждого участка, как правило, свой. В том, как они отступают от красной линии, нет никакой системы, причем отступают они не только с параллельным сдвигом, но и с поворотом, с произвольной криволинейностью. Переподчинение им красной линии приведет не просто к потере упорядоченности городской планировки, но и утрате самого смысла красной линии как инструмента градостроительного регулирования. В то же время возникает вопрос - в случае возникновения необходимости в пространственном развитии объекта, для которого сформирован земельный участок, не доходящий до красной линии, - разве этот объект не может быть развит в сторону красной линии (предполагается, что иных обстоятельств, препятствующих этому, не существует)? Физически этому ничего не мешает, но юридически мешает граница собственного земельного участка, за которым просто «пустота».
Необходимо установить процедуру ликвидации этого недостатка. Типологически он абсолютно идентичен имеющимся в массовом наличии «щелям» между сформированными внутри квартала земельными участками, которые не доходят друг до друга, как в исследуемом случае до красной линии. Искомая процедура ликвидации этого недостатка для всех этих случаев должна быть единой.
В других случаях земельные участки выходят за установленную ранее их формирования красную линию на те же расстояния, что их соседи до нее не доходят.

Рис. 7

Рис. 7a

На рисунке выше изображен координированный земельный участок, сформированный в декабре 2006 года, и красная линия, установленная актом от 24.12.02г.
Если красная линия на момент формирования этого участка уже пребывала в статусе существующей (установленной ранее или фактически существовавшей), то ликвидировать этот недостаток следует точно так же, как если обнаруживается, что сформированный и учтенный в кадастре земельный участок лежит на учтенном ранее него другом земельном участке. Ибо тут мы наблюдаем типичную правовую коллизию - часть одного объекта собственности оказалась включенной в состав другого объекта, и сколь бы тяжко это ни было, эту коллизию необходимо ликвидировать.

Приложение 1

Как разъяснил Гражданский Департамент (1900 г. №16), «Городские планы выдаются известному городу не для регулирования имущественных отношений города к другим лицам или установлениям, а для введения в распланировании улиц, площадей и других общих мест пользования, известного благообразного или вообще более совершенного, нежели в прежних городских поселениях, устройства и вида городской территории и для соблюдения условий техническо-строительного свойства, а потому этот план не может служить каким бы то ни было доказательством прав города на земли, в таком плане указанные, как бы эти земли названы не были, т.е. садами ли, площадями ли и проч.»[1]. К тому же Общим Собранием Правительствующего Сената (1899 г. № 4) было дано следующее разъяснение: «Ни вообще в своде законов, ни, в частности в уставе строительном не содержится постановлений, которыми бы на владельцев усадебных участков в городских поселениях налагалась бы обязанность уступать принадлежащие им усадебные места для потребностей благоустройства города, или владельцы означенных участков ограничились бы в праве свободного распоряжения такими участками или частями оных, которые по составленному на данный город плану должны быть обращены под городские улицы или площади» .[2] Из определения Правительствующего Сената (от 27.04.1893 г. № 3528) следует что «Владельцам мест, предназначенных по городскому плану под улицы, площади и другие общественные надобности, не может быть воспрещено застраивать оные, пока город не сделает распоряжения об отчуждении их на законном основании. Поэтому недопущение постройки потому лишь, что данное место предназначено по утвержденному на город плану под улицу, для проведения коей он должен предварительно выкупить земли, состоящие в частном владении, было бы стеснением прав владельца, и притом не ограниченным никаким сроком».[3] В отношении реализованной красной линии указывалось весьма однозначно какими частями или деталями дома и насколько ее можно пересекать, выходя такой частью в пространство улицы. Эти нормы устанавливались Обязательными постановлениями по строительной части городской Думы. Полнее всего они (из найденных) представлены в сборнике постановлений Московской городской Думы:
  • Воспрещается улицы и тротуары застраивать лестницами, террасами, крыльцами и другими подобного рода выступами.
  • Устройство перед входами с улиц каких-либо входящих или нисходящих ступеней, площадок и пандусов, выступающих за пределы красной линии, воспрещается.
  • Выступающие за красные линии ступени, площадки и пандусы перед входами с улиц, устроенные до 7 июня 1889 года, подлежат уничтожению к 1 января 1909 года, если только такое уничтожение не вызовет необходимости капитальной перестройки прилегающей части здания для сохранения существующего доступа в оное; во всяком случае означенные сооружения, имеющие в ширину свыше 8-ми вершков, должны быть уменьшены до указанного размера.
  • Выступающие за пределы красной линии ступени, площадки и пандусы перед входами с улиц, устроенные с 7 июня 1889 года по день вступления в силу правил ст. 30, подлежат безусловному уничтожению, кроме тех случаев, когда при ширине тротуара не менее 1 сажени перед входною дверью с улицы существует лишь одна восходящая или нисходящая ступень шириною не более 8 вершков. Все названного рода сооружения, выступающие за пределы красной линии, подлежат уничтожению при капитальной перестройке здания.
До переустройства сходы должны быть ограждены металлическими перилами, высотою не менее 1 аршина и 6-ти вершков.
  • Колонны, пилястры, столбы и тому подобные архитектурные украшения, коробки для света у подвальных окон, а также защитительные приборы и решетки у тех окон, при тротуаре шириною не менее 1 сажени, могут выступать за линию строений на 8 вершков; при ширине же тротуара менее 8-ми саженей, выступы эти не могут быть более 2 вершков.
  • Балконы, фонари и тому подобные выступы в этажах должны быть на высоте не менее 4 аршин и выступать за линию самого здания не более 2-х аршин.
  • Выступающие из наружной линии дома оконные решетки в нижних этажах, расположенные от поверхности тротуара менее 3-х аршин, не допускаются.
  • Глухих тамбуров, выступающих на тротуар, устраивать перед входными дверями с улицы не дозволяется.
  • Дозволяется устраивать зонты перед подъездами с улицы. Если они будут устроены на столбах, то сии последние должны быть поставлены в подзоре тротуара. У каменных домов зонты должны быть металлические.
  • Устройство боковых стенок у зонтов не дозволяется.
  1. О. П. Вертинский. Устав строительный. СПб, 1902. стр. 164
  2. О. П. Вертинский. Устав строительный. СПб, 1902. стр. 182-183
  3. О. П. Вертинский. Устав строительный. СПб, 1902. стр. 198.
Кроме того, «По жалобе на постановление одного губ. присутствия о воспрещении просительнице построить лавку на принадлежащем ей в городе месте, Прав. Сенат, приняв во внимание:
  • что хотя место, где дозволено управою построить лавочку, и должно, по утвержденному гор. плану, отойти под переулок, но переулок этот не может быть немедленно устроен, ибо на месте его находятся крепостные участки частных лиц, кои прежде устройства переулка, должны быть выкуплены в собственность города установленным порядком, на что город не имеет еще средств;
  • что просительница, ходатайствуя о дозволении ей построить на принадлежащем ей крепостном месте лавочку, дала управе подписку, по коей обязалась, при проведении на том месте переулка, лавочку эту сломать не требуя за сломку никакого вознаграждения; и
  • что неразрешение губ. присутствием, при таких условиях, ходатайства просительницы о дозволений ой построить лавочку равносильно стеснению ее в праве распоряжения принадлежащим ей местом и при том без всякой пользы для города — признал данное управою и думою разрешение на устройство лавочки правильным. (Ук. Сен. 5 февраля 1873 г. № 6063)». Там же.