Последнее обновление: 28.07.2016

Copyright © "Петербургский НИПИГрад"
2005-2010

К списку статей
К ПРОБЛЕМЕ СОСТОЯНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ

(Основной доклад на Депутатских слушаниях Комиссии Законодательного собрания Санкт-Петербурга по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам. 28 февраля 2008 г.)

Земельные участки начали учитываться в земельном кадастре Санкт-Петербурга с 1996 года. На сегодня на кадастровом учете состоит около 60 тысяч земельных участков, находящихся в собственности или долгосрочной аренде. Естественно, подавляющая часть их – это земельные участки существующих объектов недвижимого имущества.
Формирование земельных участков существующих объектов недвижимого имущества является составной частью общей задачи приведения в надлежащий порядок земельного фонда Санкт-Петербурга. В сфере межевания по количеству объектов это самый большой объем работы, при этом самый ответственный, поскольку его объектом является земля, включенная в уже сложившуюся практику землепользования, в отношении которой уже имеются права, в том числе права, не вступившие в полную силу по причине сохраняющейся неопределенности объекта этих прав, прежде всего, из-за отсутствия установленных границ земельных участков.
То, что несколько поколений горожан прожили свою жизнь без земельных участков как данности, как-либо организующей жизнь, сделало свое дело – в момент, когда задача формировать и принимать на кадастровый учет земельные участки уже была поставлена, практически никто не представлял себе, что это такое – земельный участок. Единственное, что по этому поводу мог сказать каждый – что земельный участок есть часть земной поверхности. И только. Ничего о его качественных характеристиках, ни о критериях для разработки и правильного выбора того или иного варианта установления его границ применительно к разным случаям - нигде, ни в каких документах не говорилось и не сказано до сих пор.
Когда стоит задача изготовить что-то впервые, тем более что-то такое, что знаешь только по названию, да и то недавно услышанному впервые, и расспросить об этом некого, хорошо бы найти возможность хотя бы увидеть такую же вещь, сделанную со знанием дела. К сожалению, приступив в массовом порядке к формированию земельных участков как существующих, так и вновь создаваемых объектов, никто не обратился к опыту богатейшей мировой и российской исторической практики. В итоге земельный кадастр Санкт-Петербурга за прошедшие более 10-ти лет наполнился земельными участками, крайне мало похожими на те, которые начертаны на кадастровых картах мира.
Достаточно сравнить современную кадастровую карту Санкт-Петербурга с картой дореволюционного Санкт-Петербурга, как становится ясно: это изображения совершенно разных сущностей.
На рис.1 показаны земельные участки фрагмента центра Санкт-Петербурга.

Рис.1. Фрагмент кадастровой карты центра Петербурга

Тот же фрагмент центра города с вариантом межевания, основанным на историческом межевании, показан на рис.2.

Рис.2. Фрагмент карты Петербурга с делением на участки на основе межевания до 1917 г.

На рис.3 представлены некоторые современные земельные участки нецентральной части Санкт-Петербурга.

Рис.3. Фрагмент кадастровой карты Петербурга района Московского проспекта

Разработанный в 1912-1914 гг. план «Нового Петрограда» демонстрирует четкость подхода к городскому землеустройству (см. рис.4).

Рис.4. План «Нового Петрограда». 1912-1914 гг.

Для сравнения полезно также взглянуть на зарубежный пример составления городской кадастровой карты земельных участков – на рис.5 представлен фрагмент современного плана г. Нюрнберга (ФРГ) с разными типами застройки: жилой исторической, жилой современной (многоквартирной, блокированной, коттеджной), производственной, коммунальной и т.д.

Рис.5. Фрагмент кадастровой карты Нюрнберга с разными типами застройки: жилая историческая, жилая современная (многоквартирная, коттеджная, таунхаузы), производственная, коммунальная и т.д.


И еще две схемы, где показаны историческое домовладение в 1905 г. и то же место в 2007 г. - Московский пр. 49.

Рис.6а. Московский пр., 49. Историческое домовладение

Рис.6б. Московский пр., 49. Современная ситуация.

Таким образом, по представленным иллюстрациям уже достаточно отчетливо видно, что земельные участки Санкт-Петербурга в массе своей не имеют ничего общего со своими мировыми или историческими аналогами.
Между ними не больше общего, чем, например, между металлическими шарами и спицами. Лишь материал их роднит. Если кто возьмется сделать партию спиц и в качестве результата предъявит шары, его обвинят в браке и в безрезультатной растрате сырья. Подавляющее число земельных участков, учтенных в современном земельном кадастре Санкт-Петербурга, представляют собой брак в той же степени. Они не отвечают своему главному назначению – быть именно земельными участками полноценных объектов недвижимого имущества. Они не в состоянии обеспечить недвижимому имуществу те свойства полезности, за которые должен отвечать его земельный участок, но, более того, они создают проблемы, которых не было до межевания: с их появлением возникают препятствия возможностям нормальной эксплуатации недвижимости, ее текущего использования, ее развития. При этом они создают основу для конфликтов между соседями, вероломства одних по отношению к другим, формирования кабальных зависимостей между соседними недвижимостями. Не замечать эти проблемы позволяет лишь игнорирование установленных границ земельных участков, устройство быта таким образом, как будто их нет и не было. Чтобы оценить степень такого заключения, достаточно просто увидеть планы наших современных земельных участков, ибо все названное естественно вытекает из простого умозрительного анализа их планировки.

Основные характерные недостатки современного межевания Санкт-Петербурга

Формирование границ земельного участка по обрезу фундамента

Данный способ формирования земельного участка является самым массовым. В качестве массового он используется как на территории исторического центра, так и в нецентральных районах. В исторических районах, когда разные дворовые флигели одного исторического домовладения представляют собой отдельно стоящие строения, они часто оказываются сформированными как совершенно отдельные, независимые друг от друга объекты недвижимого имущества, каждый со своим земельным участком, сформированным по обрезу фундамента. Пространство двора остается «белым пятном» ничьей территории. Часто историческое домовладение имеет несколько дворов, анфиладой располагающихся друг за другом. Случается, что флигели, сформированные в отдельные объекты имущества, располагаются во втором или третьем дворе. Для того, чтобы добраться до них, приходится проходить или проезжать по де-юре чужим земельным участкам, чередующимся с ничьей территорией белых пятен дворов.
Принципиально проведение границы по фасаду дома чревато появлением возможности сформировать соседний земельный участок, непосредственно примыкающий к этому фасаду. В этом случае окна помещений и наружные двери вынужденно оказываются выходящими на чужой участок. Т.е. выходя из собственного дома, человек сразу оказывается пользователем чужого имущества. Эта ситуация не содержит в себе гена конфликтности только в одном случае – если этот чужой земельный участок является участком общего пользования. Но есть случаи, когда «белое пятно» двора явилось ресурсом для выделения в нем нового земельного участка нового объекта капитального строительства или иного объекта. Имеются предложения по размещению во дворах центральной части города парковок легкового транспорта общего пользования.
Рассмотрим примеры неправильного установления границ земельных участков:

Рис.7. Межевание по обрезу фундамента в историческом центре Петербурга

На территории дома № 51 сформировано три отдельных земельных участка трех отдельных объектов недвижимого имущества.

Рис.8. Садовая, 40

На территории двора, не включенного в земельный участок дома, сформирован новый земельный участок для строительства нового объекта. Объект построен. Исходная площадь двора – 90 кв.м., площадь нового земельного участка, выделенная из этого двора – 34 кв.м (Распоряжение КГА от 30 июня 1999 года № 797 – см. Приложение1).
Имеют место случаи, когда флигель единого исторического домовладения, выделенный в самостоятельный объект имущества и в качестве такового получивший сформированный земельный участок, становится объектом автономной инвестиционной деятельности, направленной на его надстройку или полную перестройку с увеличением всех размеров. Это вызывает естественный протест жителей, окна которых выходят в и без того узкий двор. Изначально весь комплекс зданий и строений такого домовладения был построен как единый объект, развитие которого представляло собой внутреннее дело его собственника, осуществлявшего это развитие с учетом взаимоувязки всех составных частей домовладения. Теперь, когда эти части стали «автономными», появилась юридическая возможность их раздельного развития - без учета влияния на своих «соседей». На самом деле, единственно верной представляется ситуация, когда вопрос о развитии любой части является общей компетенцией домовладельцев, которые «внутри себя» должны решать, что можно развивать, и кому, и с какой компенсацией соседям.
Следующий пример – рис.9.

Рис.9. Квартал 130

Земельные участки, сформированные вдоль пробивки новой улицы в квартале 130. Комплекс «Новый Колизей». Границы новых участков зданий комплекса проведены буквально по фасадам существующих зданий. Это стало возможным из-за того, что прежде земельные участки тех зданий были сформированы «по обрезу фундамента». Создана ситуация обязательного перманентного конфликта между соседями: собственник земельного участка несет бремя собственности – платит налог, содержит территорию. Чтобы эти расходы были оправданы, он должен ее использовать – в качестве автостоянки, площадки для складирования бытового мусора, площадки для отдыха на открытом воздухе и т.д., т.е. тем, за наличие чего он готов нести расходы. Но непосредственно на эту часть земельного участка выходят окна помещений соседнего объекта недвижимости – жилого дома. И любое использование из этого выбора существенно ухудшает качества чужой недвижимости или вообще невозможно по санитарным нормам. Таким образом, существенная часть земельного участка, сформированного в качестве образца того, как нужно формировать недвижимость (130-й квартал является территории эксперимента по созданию новых правовых и организационных механизмов реконструкции, осуществленного на средства займа Международного Банка), оказывается изначально серьезно обременена и фактически является для своего собственника омертвелой территорией. Сегодня эта территория занята «стихийной» стоянкой, не имеющей прямого отношения к какому-либо конкретному объекту недвижимости, т.е. является местом, пропадающим для собственника участка. С другой стороны, и жителям, под окнами которой она разместилась, жаловаться не на кого.
По «обрезу фундамента» или «пятну застройки» формируются земельные участки как существующих объектов недвижимого имущества, так и вновь построенных, в том числе в самое последнее время. Правда, имеет место некая коррекция этой практики – с отступом от линии обреза фундамента на некое расстояние (как говорят в народе - «на 3 метра»). Такой подход также нелеп, неправилен и незаконен.

«Вложенные» и «сцепленные» земельные участки

На следующих рисунках представлены примеры «вложения» и «сцепления» земельных участков.

Рис.10. Земельные участки Гостиного двора

В пределах единого по существу объекта недвижимости - Гостиного Двора -насчитывается 6 земельных участков – 3 для объектов торговли и 3 для объектов транспорта.

Рис.11. «Вложенные» земельные участки

Здесь можно видеть череду земельных участков, из которых одни находятся посреди других, третьи расположены в глубине квартала, позади своих соседей, так что добраться до них можно, только пройдя по территории нескольких участков.

Рис.12. «Сцепленные» земельные участки

Пример «сцепления» в пределах одной из промзон Санкт-Петербурга.

Наличие зазоров, щелей между границами и пустот внутри земельных участков.

Наличие щелей и пустот, между земельными участками или внутри них, можно наблюдать уже в выше приведенных примерах. Это, прежде всего, «белые пятна» дворов, пятна разных конфигураций и размеров, образовавшиеся между соседними земельными участками, сомкнуть которые кто-то посчитал излишним, и многое другое. Тем не менее, можно указать на следующие типичные примеры:

Рис.13. Щели между земельными участками

По всей видимости, это проявление банальной небрежности или некоторой незаконченности (эскизности) межевания. Но есть примеры подобных «зазоров» и между земельными участками, о которых достоверно известно, что процесс их межевания и кадастровый учет завершен в полной мере (например, 2-й Муринский проспект, дом 24 и Институтский проспект, дом 16 – щель между границами участков, идущая клином, шириной от 11 до 40 см).

Рис.14. Щель между земельными участками

Показаны два объекта сферы образования (ул. Болотная, д.1 и д.3). Между земельными участками оставлена щель в 16 метров газона. В силу своих геометрических параметров и учитывая тип использования, земля между этими участками не может быть предоставлена для создания нового объекта недвижимого имущества. В качестве объекта зеленого насаждения общего пользования она также не годится – ни детских площадок, ни мест для отдыха взрослых на ней расположить нельзя. Это всего лишь озелененный буфер между двумя соседними объектами, которые, совершенно очевидно, должны смыкаться своими границами. Один участок сформирован в 1999 году, другой - в 2005. То есть принять эту щель за результат случайного временного недоразумения нет никаких оснований. Данный случай является типовым, повторенным несколько раз практически в каждом жилом квартале.

Рис.15. Два комплекса «Город Солнца»

«Пустоты» возникают и внутри земельных участков объектов только что построенных и введенных в эксплуатацию. В данном случае это два комплекса «Город Солнца» на Выборгском шоссе.

Обилие маломерных земельных участков

До революции и даже после (до 1928 г.) мерой «маломерности» считался земельный участок площадью в 400 кв.м, позднее - в 600 кв.м. Градостроительное регулирование было направлено на то, чтобы не допустить появление маломерных участков, способствуя их слиянию с соседними.
Сегодня в кадастре Санкт-Петербурга можно насчитать более 6,6 тыс. земельных участков, площадь которых меньше 400 кв.м. При этом, участков с площадью 300 кв.м и менее насчитывается более 5,7 тысяч; 200 кв.м и менее – более 4,8 тысяч; 100 кв.м и менее – около 3,8 тысяч; 50 кв.м и менее – около 2,7 тысяч; 20 кв.м и менее – 900; 10 кв.м и менее – 760;от 1 до 2 кв.м – около 140 и менее 1 кв.м - более 50.
Имеет место и формирование «анклавов» неоформленной земли внутри сформированных учтенных земельных участков, которые выглядят маломерными «отверстиями» в этих участках. Подсчитать их количество не представляется возможным, однако известно, что их очень много.

Многосложность границ земельных участков

Наука о землеустройстве признает в качестве дефекта границ земельного участка сельскохозяйственного использования ее многосложность. Это создает трудности для обработки пашни. Но ведь застройка и иное использование многосложного земельного участка в городе еще более затруднительно и приносит несравненно большие издержки.
Все вышеперечисленные примеры уже сами по себе многосложны. Но и помимо них много примеров того, что простота и правильность границ земельных участков нисколько не является общепризнанной ценностью.

Рис.16. Институтский пр., 22. Многосложный земельный участок.

Земельный участок детского сада на Институтском пр., д. 22, принятый на кадастровый учет в 2001 году.

Игнорирование соседских прав при формировании земельных участков, особенно для целей нового строительства и реконструкции

До 1917 года соблюдалось жесткое правило застройки земельного участка по границе с соседним – стена, поставленная непосредственно на границу, не должна была иметь окон. Окна разрешалось иметь в стене, отстоящей от границы с соседним участком на расстоянии 1 сажень (2,13 м) и более. Но при этом такой застройщик рисковал тем, что сосед мог поставить по границе своего участка дом, не обращая внимания на его строение.
Сегодня мы наблюдаем множество случаев, когда застройщик не только обращает окна в участок соседа, но и устраивает на его территорию выходы из своих строений, выезды из встроенных гаражей. Этому в значительной мере способствует то, что сосед запаздывает с формированием своего участка, а когда сформирует, обнаружит его принудительно обремененным.

Рис.17. Стремянная, 16

В результате реконструкции дома № 16 по Стремянной улице его глухая брандмауэрная стена, выходящая на участок дома № 14, стала фасадной – в ней появились окна. Кроме того, в ней появилось 2 портала встроенных гаражей. Двор дома № 14 дает дому № 16 свет в окна и проезд машинам. Он весь – один сплошной сервитут, навязанный реконструкцией соседа. Естественно, что теперь никто не спешит инвестировать его реконструкцию.

Рис.18. Малодетскосельский пр., 28а

Земельный участок нового дома буквально всунут в брешь между домами и занял все пространство, которое только смог (Малодетскосельский 28а), обратив окружающие земельные участки в сплошные сервитуты, обеспечивающие его жизнеспособность.

Игнорирование красной линии при формировании земельных участков

Красная линия является границей территории общего пользования (и специально названных элементов общественной инфраструктуры), которая не может быть предоставлена в частную собственность (и в долгосрочную аренду). В этом смысле красная линия является границей, которая даже более ответственно, чем граница обычных земельных участков, отделяет частные имущества от общественного. Красная линия, выделяя из территории элементы общественной инфраструктуры, упаковывает всю оставшуюся территорию (кварталы) для дальнейшего распределения ее между частными имуществами. Это означает, что граница земельного участка, примыкающего к красной линии, и есть красная линия. Во всяком случае, земельный участок пересекать ее не может. Но в кадастровой карте примеров ее нарушений достаточно много. Прежде всего, это технические ошибки, вызванные недостаточным порядком в информации по красным линиям периода перевода их в цифровой вид. Они в целом ожидаемы и легко поддаются исправлению. Но есть примеры и принципиального характера.

Рис.19. Нарушение красных линий

Налицо нарушение красных линий. Такое пренебрежение к красным линиям сопровождается и «девальвацией» статуса самой красной линии. Красная линия, введенная в практику отечественного градостроительства Петром Первым как инструмент строительства города с регулярной планировкой, сохраняла это свое предназначение вплоть до 2004 года. В редакции действующего Градостроительного кодекса ей придали дополнительные функции – ограничивать и другие, кроме УДС, территории общего пользования и определенные элементы городской инфраструктуры. Прежнего назначения ее никто не отменял. Однако на практике отношение к ней стало значительно менее уважительным. Это проявилось еще до 2004 года, когда вместо прямых планировочно безупречных линий, жестко очерчивающих границы улиц, стали появляться линии вдоль существующих фасадов, «безвольно» повторяющие все, даже временно выступающие детали зданий.

Рис.20. Красные линии Владимирского пр.

Рис.21. Красные линии Владимирского пр.: ступени и приямки

Красные линии Владимирского проспекта повторяют все выступы, отступы зданий, а также лестницы крылец и приямки. Возникает вопрос: если появится необходимость снести здание и построить новое, не означает ли конфигурация красной линии, что фасад нового дома должен повторить все неровности прежнего? Ожидаемый ответ: нет, красную линию можно пересмотреть. И даже можно пересмотреть ее в случае, если появится потребность организовать новый приямок для входа в подвальное помещение или новую лестницу, для входа в бельэтаж, и удалить какие-нибудь из существующих. Но если это так, то в чем тогда вообще сегодня смысл красной линии?
Следует заметить, что во все исторические времена ни ради эркеров, ни, тем более, ради приямков или ступеней, прямизна красной линии не ломалась – существовали правила, регламентирующие, какие элементы здания и насколько могут выходить за красную линию. Домовладелец также мог построить дом, который целиком или частью отступал от красной линии вглубь участка. Это тоже не приводило к пересмотру ни красной линии, ни границы земельного участка, так как при следующем этапе застройки участка (перестройке или реконструкции) сохранялась возможность выйти строением на красную линию.
В самое последнее время приходится наблюдать полное размывание понятия «красная линия», так как она иногда выступает как элемент вообще безотносительный к планировке территории, во всяком случае, к границам земельных участков. На следующем показан план красных линий и план межевания одной и той же территории, разработанные и утвержденные в составе одного проекта.

Рис.22а.

Рис.22б.

Рис.22а и 22б. Планы красных линий и межевания одной и той же территории

Основной вывод из данного анализа

Описанная картина земельного устройства в Санкт-Петербурге знаменует собой наличие весьма обширного кризисного состояния, вызванного тем, что осуществленное на сегодня и продолжающееся межевание застроенной территории города приводит не столько к упорядочению земельных отношений, сколько способствует формированию новых проблем, которых не было и даже не предвиделось на старте межевания.
Перед Санкт-Петербургом стоит задача найти способ в конечном итоге создать такую планировочную структуру землепользований, аналогами которой выступают кадастровые карты городов мира в странах с развитой экономикой и успешно работающей правовой системой, которые являются для нас примером порядка в земельных делах, примером логики и справедливости земельных отношений, эффективности хозяйствования, построенного на этих отношениях.
То есть, возвращаясь к началу, нам предстоит из того, что изображено на рисунке 1 в итоге создать то, что является аналогом изображенного на рисунках 2 и 4; то, что изображено на рисунке 3, должно превратиться в подобие того, что изображено на рисунке 5.
Основная причина негативного результата нынешнего межевания заключается в стратегических ошибках выбора методических основ распределения земли для целей приватизации недвижимости. А именно:
  • спорадический подход к межеванию застроенных территорий (и последовательный отказ от предложений о необходимости систематического подхода);
  • недооценка важности такой характеристики земельного участка как его планировка. Планировка земельного участка важна как для качеств недвижимого имущества, к которому тот относится, так и для территории (квартала, микрорайона, города), поскольку земельный участок есть важный элемент городской планировки.
  • завышенная оценка возможностей земельного учета, предшествовавшего реформе периода, которая создавала (и продолжает создавать) иллюзию, будто все вопросы распределения земли на земельные участки существующих объектов давно решены, что каждое здание имеет относящийся к нему земельный участок, план которого хранится в соответствующем архиве, и дело только за тем, чтобы оформить приватизацию земли в соответствии с этими планами.
Причиной этого, в свою очередь, является то, что при всей кажущейся самоочевидности того, в чем состоит цель выделения обособленного земельного участка существующему объекту недвижимости, цель эта (или, точнее, цели) официально так не названа, не сформулирована, не прокомментирована, т.е. не объяснена ни конкретному исполнителю совершающегося межевания, ни контролирующему органу, ни конечному интересанту – землепользователю и городскому сообществу в целом. Каждый из специалистов разных сфер, вовлеченных в распределение освоенных земельных ресурсов (землеустройства, градостроительства, экономики, права, экологии и т.д.), пользуется собственным представлением о ней, часто профильно «однобоким». Часто и внутри одного профессионального цеха нет единства в понимании ее. Соответственно, и имеющее среди них хождение многообразных суждений о том, что такое «хороший» или «плохой» земельный участок как продукт практического межевания, все ли у нас в городе в процессе межевания «нормально», или же наоборот – «кризис, тупик, катастрофа». «Обогащаем» ли мы свой главный стратегический ресурс – фонд городских земельных имуществ, этим межеванием, либо, наоборот, бездарно перерабатываем его в бесполезный, отягощающий нашу жизнь балласт. И насколько этот аспект вообще важен на фоне других проблем, других задач, в том числе масштабно и массово острых и болезненных в той же недвижимости - содержание жилищного фонда, ликвидация его аварийности, проблемы коммунальных квартир и т.д.
Так или иначе, в общее понимание всего происходящего в рассматриваемом вопросе, необходимо включить договоренность о том, что нынешний процесс приватизации земли на застроенных территориях необходимо рассматривать как процесс первичного формирования земельных участков, в том числе и существующих объектов недвижимого имущества. И одной из важных целей этого первичного формирования является создание полноценных в планировочном отношении земельных участков, способных эффективно служить как для текущего назначения, так и обеспечивая возможности своего многовариантного развития. Одновременно целью формирования такого участка как элемента планировки территории должно быть обеспечение общественных интересов, связанных с использованием этой территории, с пониманием порядка в ней, с перспективными возможностями ее градостроительного развития.
Все недостатки современного межевания Санкт-Петербурга являются естественными, ожидаемыми и изначально предвиденными следствиями спорадического межевания. С самого начала осознавались возможные негативные результаты выбора спорадического межевания. Все предостережения были услышаны, но возобладала неосторожная уверенность в том, что в неком будущем общество сможет без избыточных усилий «все исправить». Сегодня это «будущее» настало. И мы ясно осознаем, что надежды на легкое решение этой проблемы были, мягко говоря, ошибочными и весьма безответственными.
Обеспечение искомого перехода от реалий современной кадастровой карты Санкт-Петербурга к нормальной распланировке городской земли на полноценные земельные участки возможно только в процессе целевой систематической работы. Необходима городская целевая программа сплошного систематического межевания территории.
Но ее внедрению должна предшествовать существенная предварительная работа, в том числе нормативно-законотворческого характера.

Основные требования к целевой программе систематического межевания территории Санкт-Петербурга

Собственно говоря, то, что земельные участки как новых, так и существующих объектов недвижимого имущества в пределах городской территории должны появляться не иначе как путем именно сплошного межевания, есть норма, давно установленная федеральным законодательством. Как действующий Градостроительный кодекс (29 декабря 2004 года № 190-ФЗ), так и предыдущий (от 07.05.1998 № 73-ФЗ), а также Постановление Правительства РФ от 02.02.1996 № 105 «Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений» требовали и требуют, чтобы земельные участки города формировались на основании проектов межевания. Однако параллельно градостроительному законодательству существует земельное законодательство, по линии которого разработаны нормативные акты, предписывающие иное (Постановление РФ от 7 июня 2002 г. № 396 «Об утверждении положения о проведении территориального землеустройства» и выпущенные в его развитие). Насколько они вообще применимы для городской территории, и в частности для Санкт-Петербурга, – тема отдельного исследования, но именно на них построено основное нормативное правовое обеспечение спорадического межевания в Санкт-Петербурге. Это и земельная инвентаризация, результаты которой пополняют кадастровую карту, и формирование земельных участков многоквартирных домов, которому посвящено Распоряжение от 29 марта 2005 г. № 25-рп «О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и организаций при формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом», а также Распоряжение КЗР и ЗУ от 11.08.2006 № 1555-рк «Инструкция по формированию земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом», положения которых вступают в противоречия с прямой речью градостроительного кодекса: названные положения предписывают спорадическое формирование земельных участков многоквартирных домов, а ст. 6 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» гласит: «…в случае, если застроенные территории не разделены на земельные участки, границы земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, устанавливаются посредством подготовки проектов планировки территорий и проектов межевания территорий…».
Таким образом, необходима тщательная ревизия городского нормативного обеспечения процедур межевания, направленная на гармонизацию всей совокупности нормативных актов, изолированно рожденных в отраслевых структурах, направленная на создание простой логичной системы взаимодействий, приводящей к качественному результату межевания.
В частности, необходимо установить, какое профильное подразделение Администрации должно отвечать за качество межевания в городе. Учитывая, что межевание есть акт формирования объекта недвижимого имущества, и принципиально важной задачей этого формирования является выпуск в гражданский оборот полноценных объектов недвижимого имущества, ответственность за эту полноценность должна быть возложена на специалистов по «физической анатомии» недвижимости, каковыми является разработчики проектов, в соответствии с которыми эта недвижимость создается и занимает свое место в соседстве с другими объектами. Сегодня «кондиционность» и качество продукции, создаваемой этими специалистами, контролирует Комитет по Градостроительству и Архитектуре. Следует заметить, что к практике разработки проектов планировки и межевания территории, необходимость которых была установлена федеральным законодательством, начиная как минимум с 1996 года, в Санкт-Петербурге приступили только в 2006 году. За это время мы уже успели пережить период, когда органом, уполномоченным решать все принципиальные вопросы в связи с этими проектами, был почему-то не КГА, а Комитет по строительству. Основным специалистом в трактовке специфических понятий, терминов, принципов и самой сути этого проектирования является опять же не КГА, а юридический отдел Администрации СПб, требующий настолько формально буквального соответствия Градостроительному кодексу, что результаты градостроительных разработок парадоксальным образом часто демонстрируют качества прямо противоположные тем, которые в качестве ожидания от граддокументации предусматривали авторы этого кодекса. В итоге, используемый в Санкт-Петербурге арсенал инструментов градостроительного проектирования и требований к нему весьма значительно отличается от того, чем пользуется вся остальная Россия, даже ближайший наш сосед - Ленинградская область, что ярко проявляется на всероссийских встречах, конференциях и семинарах специалистов в области планировки.
Среди задач, которые ставятся перед проектом планировки и межевания застроенных территории, необходимо провозгласить задачу упорядочения границ ранее предоставленных земельных участков. Однако…
Один из фундаментальных принципов межевания, неоднократно закрепленный в Российском законодательстве, гласит: «Границы земельных участков, предоставленных ранее, при разработке проектов межевания пересмотру не подлежат». Этот, казалось бы, глубоко верный принцип является камнем преткновения при попытке решения проблемы упорядочения планировки территории, возникающей в результате ошибок ее межевания. Необходимо разработать предложения по выходу из этой ситуации и выступить с соответствующими законодательными инициативами, если это нужно, перед Государственной Думой.
Необходимо ввести стандарты и выработать методический подход к разработке проектов планировки и межевания, ибо в отсутствии таковых описанный выше хаос землепользования, который отражает современная кадастровая карта, может получить очередную степень закрепления, теперь уже актами утверждения градостроительной документации. Так, для того, чтобы не наживать лишних проблем при прохождении проверки проектной документации, например в КЗРиЗУ, разработчики проектов планировки и межевания оставляют прежде учтенные земельные участки не тронутыми, а новые участки просто «пристраивают» к ним. Разумеется, никаких замечаний о несоответствии чего-либо чему-либо они не получают, и документация по планировке утверждается Правительством Петербурга, становится нормативным документом. С этого момента задача по упорядочению планировки этой территории становится радикально тяжелее. Узел проблемы, который должен был развязать проект, не просто затянулся еще туже, а просто цементируется.
Рассмотрим несколько примеров.

Рис.23. Проект межевания, совмещенный с ранее учтенными земельными участками

Проект межевания, совмещенный с земельными участками, ранее учтенными в земельном кадастре. В целом, здесь мы видим предложение по упорядочению ранее сформированных и учтенных в кадастре земельных участков, в том числе и по обрезу фундамента. Однако привлекает внимание один земельный участок, который проектом межевания буквально повторяет ранее сформированный земельный участок. Рассмотрим его крупнее.

Рис.24. Проект межевания, фрагмент

Речь идет о земельном участке в центре рисунка. Справа и слева от него две заштрихованные области. Это не земельные участки. Во всяком случае, проект никак не определяет их судьбу. Это не «застроенные», не «формируемые для предоставления для размещения планируемого объекта капитального устроительства» земельные участки, не «земельные участки общего пользования». Это «дыры», те самые «белые пятна», о которых говорилось выше. Видимо, это результат неудачи попытки упорядочить ранее предоставленный земельный участок, чему воспрепятствовал какой-нибудь из согласующих проект органов – КГА или КЗРиЗУ.

Рис.25. Проект межевания и земельные участки, сформированные ранее

Утвержденный проект межевания территории Красного села. Из рисунка ясно видно, что при проекте межевания какой-либо попытки упорядочить существующее межевание не было. Более того, новые земельные участки, предусматриваемые этим проектом, даже усугубляют уже имеющиеся недостатки планировки. Во всяком случае, земельных участков, не имеющих самостоятельного выезда на улично-дорожную сеть стало еще больше.

Рис.26. Формирование земельных участков из «щелей» между земельными участками и красной линией

Проект планировки и межевания упорядочивает общую планировку территории, устанавливая красные линии проездов. Но не «подтягивает» существующие земельные участки к ним, а вместо этого формирует из этих щелей и пустот новые земельные участки (заштрихованные области).
Все эти примеры показывают, как проекты планировки и межевания вместо того, чтобы упорядочить планировочную структуру территории, уменьшить число земельных участков с изъянами планировки, наоборот, множат число таких участков.
Необходимо уточнить понятие, которое характеризует статус земельного участка, а именно «кадастровый учет». Ибо земельный участок, прошедший кадастровый учет, становится, согласно законодательству, полноценным земельным участком. Но спросите у сотрудников федерального Кадастра недвижимости, какие земельные участки удостоены этой чести? Он ответит: все те, которые учтены. То есть не только земельные участки, являющиеся объектами собственности или долгосрочной аренды, но и краткосрочной аренды, предоставленные, например, для сезонной торговли мороженым.
Или, например, земельные участки предоставляются на торгах «по короткому пакету» (в соответствии с Постановлением Правительства СПб № 405 от 13.03.2004) в аренду на 6 лет в целях подготовки документации по планировке территории и разработки проектной документации. Как правило, эти участки формируются на еще не размежеванной или не окончательно размежеванной территории. При разработке требуемой документации по ее планировке как раз и устанавливается, во-первых, сама физическая возможность наличия здесь «уже предоставленного» земельного участка, во-вторых, его характеристики. То есть, создается ситуация, при которой мы воочию наблюдаем «курицу», которая должна снести «яйцо», из которого должна «вылупиться» эта «курица». Поскольку срок аренды на все это составляет 6 лет, что выходит за рамки понятия «краткосрочная аренда», такой участок в кадастровой карте оказывается в едином статусе с участками, находящимися в собственности или в аренде сроком на 49 лет. В качестве чего должен воспринимать этот или подобный участок разработчик проекта межевания – в качестве состоявшегося земельного участка и покорно пристраивать к нему другие участки?
Следует напомнить, фразу из нынешней редакции закона СПб № 405-53 от 18.07.2005 «О минимальных размерах площади земельных участков, в отношении которых должен проводиться государственный кадастровый учет»:
«Минимальный размер площади земельного участка, используемого для: … размещения временных объектов мелкорозничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания без права возведения на данных земельных участках объектов недвижимого имущества, - 5 кв. м».
Итак, главный вопрос – действительно ли следует участки, о которых идет речь, относить к тому, что соответствует юридическому термину «земельный участок, прошедший кадастровый учет». Действительно ли такой участок «равен» остальным участкам, прошедшим кадастровый учет? Законодательство ведь не делит участки, прошедшие этот учет на объекты разного статуса. Но сам этот статус означает очень многое. В отношении такого участка может быть выдан градостроительный план, и его владелец может приступить к его застройке в рамках правил землепользования и застройки (даже, если имеет место фраза без права возведения на данных земельных участках объектов недвижимого имущества – ведь не сказано, чьего права; по контексту – арендатора, а в отношении собственника или в отношении кого угодно, если тот действует по разрешению собственника, вряд ли такой запрет вообще правомерен). Такой участок может быть присоединен к другому земельному участку, и этим дать возможность появлению нового земельного участка. Иными словами, следует ли любую часть территории, выделенную впопыхах с точностью рисунка, который рисует палец на песке, для временных целей, часто с сомнительной перспективой, принимать за полноценный земельный участок и ставить в зависимость от него судьбу планировки территории?
Следует ли вообще формировать земельный участок лотку для торговли мороженным? В чем практический смысл этого акта? Из известных комментариев этот смысл исчерпывается целью указать просто место для лотка и площадь, с которой лотошник уплатит арендную плату. При этом использование этого участка, как и само его местоположение носит мерцающее блуждающий характер, ибо торговый лоток то появляется, то исчезает, то тут, то там. Совершенно очевидно, что с земельным участком, который приобретается с целью строительства дома, подразумевая под этим, что этим домом будет владеть несколько поколений, которые будут по своему развивать его, земельный участок мелкорозничной торговли, или временной стоянки, или летнего кафе, и т.п., не имеет ничего общего. У этих видов использования земли просто разные сущности, земельные участки, для них формируемые, – также представляют собой разные сущности, которые неправильно ставить в соседство друг с другом в земельном кадастре.
Вместе с объектом мелкорозничной торговли в законе о «О минимальных размерах площади земельных участков, в отношении которых должен проводиться государственный кадастровый учет» назван такой объект как индивидуальный гараж. И тоже встает вопрос – правильно ли это? Во дворе многоквартирного жилого дома индивидуальный гараж, есть ничто иное, как элемент единого комплекса недвижимого имущества многоквартирного дома – это его флигель со встроенным помещением (если он в капитальных конструкциях), или оборудование стояночного места (если в сборных конструкциях). К примеру, в соответствии с законом ФРГ «О праве собственности на жилье» от 15.03.1951 г. место на автомобильной стоянке на участке дома рассматривается как элемент, чей правовой режим подобен помещению в данном жилом комплексе.
В гаражном кооперативе индивидуальный гараж - лишь элемент индивидуального имущества, находящийся на общем кооперативном земельном участке, собственный земельный участок ему не нужен.
На территории общего пользования внутри жилого квартала гараж появляется, как правило, в обеспечение права жителя-инвалида на расположенный в нормативной близости от его жилища гараж. Но в этом случае это временное сооружение узаконено на период жизни этого конкретного инвалида в этом доме. После смены им места жительства или в случае его смерти гараж должен исчезнуть. Правильно ли для такого объекта формировать земельный участок? Назвать случай, при котором индивидуальный гараж выступает как самостоятельное обособленное недвижимое имущество, весьма затруднительно.
Такие же сомнения вызывает правило, требующее формирования собственного земельного участка для такого объекта как трансформаторная подстанция (ТП). Что есть ТП? Просто элемент оборудования территории - как электрический щиток в квартире. Его располагают там, где это удобно для территории, и в случае необходимости перемещают. Его назначение однозначно – только для инженерного оборудования территории. Любой объект недвижимого имущества, по желанию его собственника, может изменить назначение и, в связи с этим, может быть перестроен. Если трансформаторная подстанция подобна любому объекту недвижимого имущества, то мы должны допустить право ее собственника (например АО «Ленэнерго) в любой момент вместо ТП построить, к примеру, жилой дом - что очевидно абсурдно. То же следует сказать и о телеграфных столбах, об опорах электропередач и многом прочем.
Вся эта мозаика рассуждений о мелкоразмерных объектах несамостоятельного назначения приведена с целью демонстрации необходимости концептуальной разработки вопроса, какие элементы существующей застройки нуждаются в формировании им собственного земельного участка; какие являются лишь элементами недвижимых комплексов, располагающиеся на их участках; какие в своих земельных участках не нуждаются и могут располагаться на любых участках на основании сервитутов и т.д.
В этой концепции необходимо рассмотреть такой критерий качества формирования объекта недвижимого имущества, как способность быть управляемым его собственниками. Например, число жилых единиц (квартир), в многоквартирных домах, объединенных единым земельным участком, может быть столь большим, что собственники этих квартир окажутся неспособны управлять своим имуществом. Чем меньше их число, тем выше вероятность их способности к самоорганизации в эффективно действующее товарищество; чем это число больше, тем выше вероятность захвата рычагов управления этим комплексом замкнутым кругом отдельных собственников или даже вообще посторонних людей, например, администрацией управляющей компании. Но также велика вероятность и полного выхода из-под контроля, полной неуправляемости такого комплекса. Стратегическая ошибка Санкт-Петербурга – увлечение строительством жилых мегакомплексов. Сегодня они управляются эксплуатационными компаниями, которые в придачу к сдающимся в эксплуатацию жилым домам формируют застройщики, но весьма вероятно развитие процесса попадания собственников помещений в этих домах в кабальную зависимость от этих компаний с невозможностью избавиться от нее и найти приемлемую альтернативу. Реальность этой опасности состоит уже в том, что этим собственникам из-за их многочисленности не удастся собраться даже для того, чтобы поставить вопросы, а тем более, что-либо конструктивно решить. То же следует ожидать и от формирования единого имущественного комплекса, состоящего из нескольких существующих многоквартирных домов, на едином земельном участке

Рис.27. Совмещение утвержденного проекта планировки с ранее учтенными земельными участками

На рисунке 27 представлен утвержденный проект межевания одного из кварталов. Земельные участки объединяют группы жилых домов. Например, один из них объединяет 6 крупных жилых домов с общим числом квартир 895. Часто приходится слышать, что если жителям будет угодно, они всегда смогут размежеваться. Но это, надо думать, очередное благодушное заблуждение – для принятия такого решения им надо, по меньшей мере, собраться, сформулировать задачу, сговориться о ее решении. Но это не реально уже на первом шаге – распространить среди себя общественно значимую для них идею размежеваться.
Перед началом сплошного межевания территории города необходимо разработать нормативное и методическое обеспечение защиты общественных пространств. Отсутствие такого обеспечения составляет значительный недостаток городского законодательства, регулирующего градостроительную деятельность. Основная часть этих пространств находится вне территории кварталов, подлежащих тому межеванию, которое исследуется в данном материале. Тем не менее, и на территории этих кварталов достаточно объектов, которые надо выделить и защитить до начала сплошного межевания. Прежде всего, это сложившиеся транзитные пешеходные проходы, перекрытие которых значительно усложнит жизнь большой части населения. Речь идет как о проходах через территории жилых микрорайонов, так и через проходные дворы в центральной исторической части города.
На эти проходы должны быть наложены публичные сервитуты, запрещающие перекрывать их. Оценить градостроительную роль многих из них, рассматривая территорию лишь отдельно взятого микрорайона или квартала, часто невозможно. Из этого следует необходимость некоторой предварительной исследовательской работы, объектом которой является более или мене обширная часть территории города.
Очень важной частью нормативного и методического обеспечения программы сплошного межевания, впрочем как и межевания вообще (безотносительно программы), является разработка методических рекомендаций, содержащих критерии выбора проектных решений при разработке проектов межевания.
Обращаясь к вопросу общей стратегии и тактике сплошного межевания, можно указать на то, что значительная доля центральной исторической части города уже размежевана – границы исторических домовладений в случаях, где не было вмешательства реконструкции в XX веке, или где это вмешательство было не слишком радикально. Во всяком случае, еще в начале 90-х годов, когда Санкт-Петербург навещали иностранные специалисты с миссиями гуманитарной помощи нашим реформам, среди них были и специалисты по межеванию. Гуляя по центральной части Санкт-Петербурга, они дружно высказывали то соображение, что в этой части города проблемы межевания не существует вообще – есть только задача восстановить границы участков. И это действительно можно было сделать уже очень давно. Границы земельных участков здесь часто самоочевидны. Воспользоваться историческими планами домовладений не составляет никакого затруднения. Но и сейчас очевиден резон начать сплошное межевание именно с центра города – эту работу можно будет завершить в короткое время, получив относительно большой массив законченной работы, который может стать «центром кристаллизации» для реализации программы в целом.
Однако особого внимания заслуживают участки исторической застройки Санкт-Петербурга, в которых имело место значительное вмешательство социалистической реконструкции.

Рис.28б. Там же, застройка и межевание на 1917 г.

На рисунке представлена схема застройки и межевания квартала, заключенного между переулком Макаренко, наб. Фонтанки, Лермонтовским пр. и Садовой улицей, какой она была на 1917 год. На следующем рисунке - результат реконструкции социалистического периода.

Рис.28а. Квартал пер. Макаренко – наб. Фонтанки – Лермонтовский пр. – Садовая ул. Современное положение единых жилых комплексов (после реконструкции)

В результате реконструкции некоторые корпуса оказались снесены, а другие прошли столь радикальную перепланировку, что корпуса различных в прошлом домовладений оказались «сшиты» общими внутренними помещениями. На схеме а) линиями обведены корпуса, объединенные в результате этих преобразований. Налицо весьма запутанная структура, которая, вероятно, таит в себе значительные проблемы грядущего межевания.
В данном тексте пунктирно указаны некоторые проблемы, связанные с идеей реализации программы сплошного межевания в Санкт-Петербурге. Конечно, много времени упущено. Однако дорогу осилит идущий. И сегодня уже есть примеры, на которые стоит равняться. На последнем рисунке представлена карта межевания города Сосновый Бор.

Рис.29. Межевание. Город Сосновый Бор.

Показываемая на данной карте степень покрытия застройки города систематическим межеванием (уже осуществленного, начиная с 2000 года), подтверждает, что трудную дорогу осилить возможно. Было бы желание...

Приложение 1
Администрация Санкт-Петербурга

КОМИТЕТ ПО ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВУ И АРХИТЕКТУРЕ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 30 июня 1999 года N 797

Об утверждении границ землепользования

Во исполнение распоряжения мэра Санкт-Петербурга от 18.09.95 № 1010-р "Об оформлении правоустанавливающих документов на землю юридическим лицам, фактически использующим земельные участки, находящиеся в государственной собственности в Санкт-Петербурге и на подчиненных территориях":

  1. Утвердить обществу с ограниченной ответственностью "Шанс на Садовой" границы земельного участка площадью 34 кв.м по адресу: Санкт-Петербург, Адмиралтейский р-н, улица Садовая, дом 40, литер "К" (здание литературной экспозиции книжного салона "Шанс на Садовой"), в соответствии с проектом границ землепользования, разработанным Комитетом по градостроительству и архитектуре в М 1:500, шифр 98-866 и проведенными натурными топографо-геодезическими работами.
  2. Установить ограничения в использовании земельного участка, установленные в проекте границ землепользования, разработанном и утвержденном КГА:
    • объект находится в границах объединенной охранной зоны памятников истории и культуры Санкт-Петербурга, утвержденных решением ЛГИ от 30.12.88 N 1045.
  3. Обществу с ограниченной ответственностью "Шанс на Садовой":
    1. Заключить с Комитетом по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга договор аренды на земельный участок, указанный в п.1 распоряжения, сроком на 49 лет.
    2. Зарегистрировать договор аренды в установленном законом порядке.

Председатель Комитета
О.А.Харченко