Последнее обновление: 28.07.2016

Copyright © "Петербургский НИПИГрад"
2005-2010

К списку статей

ТРАНСПОРТНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ: ПРОБЛЕМЫ, ПУТИ РЕШЕНИЯ, ПРИМЕРЫ.

(Доклад на научно-практической конференции в Государственном архитектурно-строительном университете, Санкт-Петербург, 2008 г.)

Доклад подготовлен на основании материалов проектов «Концепция транспортно-территориального планирования муниципального образования «Городской округ Новый Уренгой» и «Анализ и прогнозирование пассажирских и автомобильных потоков на улично-дорожной сети в составе обосновывающих материалов Генерального плана г. Новый Уренгой», выполненных в Бюро территориальных информационных систем и градостроительного моделирования ЗАО «Петербургский НИПИград» по заданию ЗАО «Институт территориального планирования «ГРАД» (г. Омск).

1. О понятии транспортно-территориального планирования

Понятие транспортно-территориального планирования является относительно новым понятием, которое предлагается ввести с целью систематизации действий и документов, регламентирующих развитие транспортного каркаса территорий на уровне муниципального образования. Транспортный каркас территории муниципального образования включает в себя улично-дорожную сеть, водные, железнодорожные, воздушные пути сообщения, сети пассажирского уличного и внеуличного транспорта, объекты инфраструктуры автомобильного транспорта. Под транспортно-территориальным планированием муниципального образования понимается планирование развития транспортного каркаса территории муниципального образования, вне зависимости от принадлежности и значения отдельных элементов каркаса.

Необходимость введения нового понятия обусловлена тем, что в действующем Градостроительном кодексе Российской Федерации транспортная инфраструктура территории рассматривается как набор отдельных объектов капитального строительства, входящих в компетенцию различных субъектов градостроительной деятельности. В законе, регулирующем градостроительную деятельность, отсутствует целостное представление объектов инфраструктуры, составляющих транспортный каркас территории. Действия и документы, касающиеся планирования развития транспортной инфраструктуры, описаны в разных статьях. Это ведет к потере важных элементов транспортного планирования, не способствует решению практических задач по управлению территориями. На наличие проблемы указывает «Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002 – 2010 гг», в которой сказано, что «не урегулированы и требуют решения вопросы сопряжения магистральных дорог, обеспечивающих подъезд автомобильного транспорта к городам, и внутригородских улиц и дорог».

Истоки недостаточно глубокой проработки норм, регулирующих развитие транспортного каркаса, лежат в природе объекта регулирования – градостроительной деятельности. В предыдущее десятилетие (1990е – начало 2000х годов) основные проблемы концентрировались в области передачи и регистрации прав на землю, межевания, установления градостроительных регламентов застройки – и Градостроительный кодекс 2004 года (вместе с Земельным) дал основу для создания механизма взаимодействия участников градостроительной деятельности при решении этих вопросов, сконцентрировал внимание на функциональном и «территориальном» зонировании, выстроил последовательность действий от территориального планирования до выдачи разрешения на строительство.

В последние годы возникают новые задачи в рамках системы управления территориями. Все более и более значимыми ограничителями в развитии городов в целом и каждого городского участка в отдельности становятся транспортные проблемы.

Нами предлагается рассматривать транспортно-территориальное планирование муниципального образования как составную часть территориального планирования муниципального образования, то есть рассматривать его как подвид градостроительной деятельности. Соответственно, можно рассматривать Градостроительный кодекс Российской Федерации как нормативную основу для создания системы транспортно-территориального планирования, то есть:
  1. можно воспользоваться понятийно-терминологическим аппаратом Градостроительного кодекса,
  2. можно использовать систему документов градостроительной деятельности, установленную Градостроительным кодексом,
  3. можно принять, что документы транспортно-территориального планирования городского округа должны входить в состав документов генерального плана городского округа.

2. Новый Уренгой и проблемы транспортного планирования в рамках муниципального образования

Город Новый Уренгой – центр муниципального образования «Городской округ Новый Уренгой» - это мощный промышленный центр и крупный транспортный узел восточной части Ямало-Ненецкого автономного округа (ЯНАО). Численность постоянного населения города - около 112 тысяч человек. Имеются автомобильный (в том числе городской пассажирский транспорт) водный, воздушный и железнодорожный виды транспорта. Магистральная улично-дорожная сеть в границах г. Новый Уренгой имеет протяженность 100 км.

Появление частной земельной собственности, частных объектов транспортной инфраструктуры, разграничение государственных и местных интересов позволило повысить эффективность использования территорий, вовлечь в хозяйственный оборот ранее заложенные резервы развития, создать новые структуры управления и планирования. Однако, разнонаправленная деятельность многих субъектов хозяйственной деятельности, при явном отставании развития системы территориального планирования, стала приводить к дисгармоничным решениям в тех областях, где отдельные субъекты вынуждены взаимодействовать между собой. Такой областью взаимодействия на муниципальном уровне является использование территориальных ресурсов, ресурсов территорий общего пользования, ресурсов объектов социальной, транспортной, инженерной инфраструктур. Решения, максимально эффективные в рамках частной деятельности, но несогласованные в территориальном аспекте, препятствуют эффективному использованию человеческого капитала, материальных и финансовых ресурсов частных компаний.

В направлении развития системы территориального планирования муниципальным образованием город Новый Уренгой уже предпринят ряд действий, в числе которых – разработка Стратегии социально-экономического развития (2004 г.), разработка Программы развития транспорта (2006 г.), Генерального плана (2007 г.)

Вместе с тем, проблемы взаимодействия разных уровней власти между собой, власти и частных компаний в планировании развития транспортной инфраструктуры этими документами не решены.

Первая группа проблем связана с недостаточным уровнем координации развития транспортного комплекса.

На территории МО «ГО Новый Уренгой» имеется комплекс объектов транспортной инфраструктуры, принадлежащих разным собственникам, но тесно связанным между собой функционально-пространственными связями. При этом отсутствует единый субъект (организация), ответственный за планирование развития транспортного комплекса муниципального образования. Можно считать, что ответственность распределена между администрацией муниципального образования, администрацией ЯНАО, представителями органов федеральной власти, а также руководством крупнейших градообразующих предприятий.

Недостатки в координации действий могут проявиться при решении следующих задач социально-экономического и градостроительного развития МО «ГО Новый Уренгой»:
  1. в ходе строительства автомобильной дороги федерального значения Сургут – Новый Уренгой – Надым – Салехард. Для размещения дороги потребуется выполнить процедуры резервирования земель и установления красных линий – то есть процедур, которое выполняются на основании проекта планировки (или нескольких проектов планировки). Это означает, что к моменту начала разработки проектов планировки необходимо иметь проект автомобильной дороги и узлов примыканий к ней городской улично-дорожной сети. Следовательно, выполнение проекта дороги по заказу федерального уровня и проекта планировки по заказу местного уровня должны быть согласованы между собой по срокам и техническим требованиям к автомобильной дороге и придорожной полосе.
  2. В ходе решения задачи по повышению безопасности дорожного движения. Только согласованные действия ГИБДД и заказчиков на строительство и реконструкцию улиц и дорог, установку средств организации движения, владельцев этих объектов могут привести к созданию действительно безопасных условий движения по городской улично-дорожной сети.
  3. В ходе предоставления участков под застройку. Застройщику органами местного самоуправления должны быть предъявлены и застройщиком должны быть приняты к исполнению требования по условиям подключения земельных участков и объектов застройки к городской улично-дорожной сети, а также условия хранения, стоянки и остановки автотранспорта, вне зависимости от принадлежности дороги и значения застройки.
  4. В ходе решения задачи по повышению эффективности работы общественного пассажирского транспорта. Неравные условия хозяйственной деятельности в муниципальных и частных предприятиях могут привести к выбыванию общественного транспорта из конкурентной борьбы и его ликвидации, что противоречит стратегическим направлениям социально-экономического развития муниципального образования.

Вторая группа проблем связана с недостатками в системе оценки эффективности градостроительной деятельности, слабой нормативной и методической базе оценки эффективности капиталовложений в городскую транспортную сеть.

Это группа проблем федерального уровня, но она явно сдерживает деятельность по развитию транспортных систем муниципального уровня. Попытки применения показателей грузонапряженности, скорости сообщения, объемов пассажирооборотов, величины подвижности на внешних видах транспорта для оценки эффективности работы городских транспортных сетей показывают слабость «внегородских» систем показателей. Необходимо включать в систему «городских» показателей уровень соответствия транспортной системы города стратегии его социально-экономического развития, условия жизнедеятельности населения, эффективность использования городских земель.

Третья группа проблем обусловлена утерей практики прогнозирования автомобильных т пассажирских потоков на городской транспортной сети.

Отсутствие практики прогнозирования автомобильных и пассажирских потоков на городской транспортной сети приводит к выбору неэффективных проектных решений по реконструкции существующей сети и строительству новых участков – либо с избытком пропускной способности (что приводит не только к излишним капитальным вложениям и эксплуатационным затратам, но может привести к перегрузке соседних участков, повышению аварийности), либо с недостаточной пропускной способностью (и невозможностью последующего расширения улицы или дороги).

И в отечественной (несколько забытой), и в зарубежной практике проектирования городских транспортных сетей моделирование ожидаемых потоков является одним из основных этапов работы над проектом, предваряющих рабочее проектирование.

Расчет ожидаемых потоков на городской транспортной сети существенно отличается от расчетов потоков на автомобильных дорогах, соединяющих населенные пункты. Прогнозирование городских потоков требует расчета потокораспределения по всей транспортной сети города совместно с расчетом ожидаемого спроса на передвижения по каждому виду передвижений и виду транспорта.

3. Модель системы транспортно-территориального планирования

3.1. Общая схема

Исходя из перечня выявленных проблем, нами предлагается модель системы транспортно-территориального планирования, которая содержит три блока деятельности (рис.1):
  1. блок, обеспечивающий координацию планов развития транспортного комплекса,
  2. блок, обеспечивающий характеристику текущего состояния транспортного комплекса,
  3. блок, обеспечивающий прогнозирование изменений транспортной ситуации

Рис.1. Структура деятельности в транспортно-территориальном планировании

3.2. Координация планов

Концепцией предлагается принципиальная схема планирования развития транспортного комплекса, основанная на сочетании деятельности в рамках основных полномочий органов власти муниципального образования «ГО Новый Уренгой» с деятельностью на основе четырех видов соглашений: 1) с органами власти регионального и федерального уровней, 2) с предприятиями и организациями, 3) с соседними муниципальными образованиями, 4) с общественными организациями.

Виды деятельности по транспортно-территориальному планированию

А. В рамках прямых полномочий муниципального образования
А1. Разработка и реализация Генерального плана, Правил застройки и землепользования, проектов планировки, выдача градостроительных планов и разрешений на строительство. Определение в указанных документах местоположения и градостроительных параметров объектов транспортной инфраструктуры местного значения во взаимосвязи с другими объектами инфраструктуры, определение условий транспортного обслуживания объектов строительства (подключение к транспортной сети, организация работы общественного транспорта и т.д.)
А2. Установление местных градостроительных нормативов, содержащих условия проектирования и использования объектов транспортной инфраструктуры местного значения
А3. Ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, включающей сведения о транспортном комплексе на территории муниципального образования
А4. Формирование планов развития муниципальных транспортных предприятий
А5. Формирование муниципального заказа на выполнение перевозок пассажиров и грузов, дорожно-строительные и ремонтные работы, эксплуатацию объектов транспортной инфраструктуры
А6. Работа с населением, в том числе проведение общественных слушаний, прием замечаний и предложений по работе транспортной системы и т.д.
Б. В рамках соглашений о совместной деятельности с органами власти регионального и федерального уровней
Б1. Определение в Генеральном плане местоположения и градостроительных параметров объектов транспортной инфраструктуры регионального и федерального значения
Б2. Участие в разработке Схемы территориального планирования в части планирования местоположения и градостроительных параметров объектов транспортной инфраструктуры регионального и федерального значения
Б3. Участие в разработке региональных градостроительных нормативов
Б4. Создание службы управления дорожным движением, с полномочиями по управлению движением маршрутных транспортных средств общего пользования (совместно с окружным ГИБДД)
Б5. Обеспечение взаимодействия между ИСОГД и органами государственной статистики
В. В рамках соглашений о совместной деятельности с органами власти соседних муниципальных образований
В1. Организация пассажирских перевозок на междугородних маршрутах
Г. В рамках соглашений о совместной деятельности с предприятиями и организациями
Г1. Организация пассажирских перевозок по сети муниципальных маршрутов
Г2. Строительство и эксплуатация объектов транспортной инфраструктуры местного значения
Д. В рамках соглашений с общественными организациями
Д1. Обсуждение планов развития транспортного комплекса (форум)

3.3. Оценка текущего состояния

Теоретические основы оценки текущего состояния транспортного территориального комплекса, удовлетворяющие реалиям современных условий хозяйствования, находятся в начальной стадии своего формирования. К традиционным количественным и качественным оценкам состояния транспортного территориального комплекса (планировочным, функциональным) добавляются непростые оценки инвестиционной привлекательности и устойчивости развития, оценки функциональных характеристик транспортной сети во взаимосвязи с эффективностью использования территории, оценки соответствия стратегическим ориентирам развития города.

Существенной проблемой становления новой системы оценки является недостаточно глубокое понимание в новом обществе существа общественного ресурса, каким является транспортная инфраструктура города

В ходе дискуссий и решения практических задач по оценке выявляются особенности транспортных территориальных комплексов поселений, в числе которых отметим:
  1. необходимость оценки работы транспортного комплекса поселения по поведению показателей, характеризующих поселение в целом: демографическим, социально-экономическим, по специфическим показателям подвижности населения во внутригородских передвижениях и передвижениях межселенных,
  2. обязательность оценки значения транспортного комплекса как узла глобальной транспортной сети, причем на первое место выдвигаются показатели, характеризующие услуги, предоставляемые транспортным узлом пассажирам и грузовладельцам, а объемные показатели (пассажирооборот и грузооборот) снижают свое значение,
  3. обязательность оценки по факторам, характеризующим участие объектов транспорта (улично-дорожной сети, размещения крупных терминалов) в организации городского пространства,
  4. обязательность использования геоинформационных систем, представляющих местоположение и характеристики объектов транспортной инфраструктуры вне зависимости от их ведомственной принадлежности,
  5. недостаточность, а зачастую – ошибочность, оценки городских улично-дорожных сетей по методикам, применяемым в дорожном строительстве, и методикам финансово-экономического анализа.

Данной Концепцией предлагается использовать следующий подход для составления полноценной характеристики транспортного территориального комплекса МО «ГО Новый Уренгой»:
  1. основой информационной модели транспортного комплекса является геоинформационная модель, составленная следующими объектами:
    • сетью водотоков и акваториями, крупными физико-географическими границами,
    • территорией муниципального образования и территориями отдельных поселений,
    • улично-дорожной сетью, сетью железных дорог и сетью водных путей сообщения,
    • отдельными объектами транспортной инфраструктуры водного, воздушного, автомобильного, железнодорожного транспорта,
    • искусственными сооружениями на транспортных сетях,
    • транспортными районами (районами сбора транспортных нагрузок);
  2. специфические параметры, характеризующие транспортную ситуацию, приписываются ГИС-объектам, в соответствии с их особенностями:
    • численность и структура населения, стратегия развития, социально-экономические характеристики соотносятся с ГИС-объектом «муниципальное образование»,
    • структура транспортного контингента, структура транспортной подвижности, затраты времени на передвижения, межрайонные корреспонденции соотносятся с транспортными районами,
    • планировочные и технические характеристики улиц и дорог, пропускная и провозная способность участков дорог, пешеходные, пассажирские, автотранспортные, грузовые потоки, характеристики маршрутного транспорта соотносятся с участками транспортной сети,
    • показатели деятельности порта, аэропорта, железнодорожного и автовокзала, грузовых терминалов, автопарков, объектов обслуживания автотранспорта, характеристики пассажирских остановочных пунктов соотносятся с ГИС-объектами «отдельные объекты транспортной инфраструктуры»,
    • характеристики искусственных сооружений соотносятся с ГИС-объектами «искусственные сооружения»;
  3. в структуре характеристик транспортной ситуации выделяются блоки сведений о текущем состоянии, сведений о планируемом и прогнозируемым состоянии, а также блок ретроспективных показателей;
  4. целевые показатели деятельности транспортного комплекса и их значения, стандарты транспортного обслуживания, нормы проектирования составляют отдельный информационный блок;
  5. в особый блок выделяются результаты комплексных обследований, комплексных прогнозов.

3.4. Прогноз изменений

Прогноз изменений транспортной ситуации выполняется со следующими целями:
  1. для оценки изменений транспортных нагрузок на действующую транспортную инфраструктуру,
  2. для обоснования развития объектов транспортной инфраструктуры,
  3. для предотвращения нежелательного развития транспортной ситуации (строительства в районах, которые не могут быть обслужены транспортом в соответствии со стандартами, строительства, приводящего к перегрузке действующих магистралей и снижению качества обслуживания существующей застройки).

Прогноз изменений транспортной ситуации в рамках транспортно-территориального планирования должен проводиться на срок 10 и 20 лет (первую очередь и расчетный срок Генерального плана).

Прогноз следует проводить для следующих сочетаний нагрузок и параметров транспортной инфраструктуры:
  1. ) плановое изменение нагрузок (объема, структуры отправлений и прибытий) при сохранении местоположения, пропускной и провозной способности существующей транспортной сети, производительности терминальных пунктов. Это сочетание дает ответ на вопрос «что будет, если не развивать транспортную инфраструктуру»,
  2. плановое строительство новых объектов транспортной инфраструктуры при сохранении исходных нагрузок. Это сочетание дает ответ на вопрос «какова роль мероприятий по развитию транспортной инфраструктуры в освоении существующих нагрузок»,
  3. плановое изменение нагрузок и плановое строительство объектов транспортной инфраструктуры. Сочетание позволяет дать оценку транспортной ситуации, получаемой в результате реализации планов.

Результаты прогноза должны иметь определенный уровень доверительности.

На основании прогноза решаются задачи оптимизации развития транспортной ситуации, то есть ведется поиск оптимального сочетания в изменении нагрузок и развития транспортной инфраструктуры.

В ходе поиска оптимального сочетания определяются критические значения нагрузок и минимально необходимы параметры развития транспортной инфраструктуры.

4. Пример комплексного прогноза потоков на улично-дорожной сети г. Новый Уренгой.

В 2007 году был проведен комплексный прогноз пассажирских и автомобильных потоков на улично-дорожной сети г. Новый Уренгой. Цель прогноза – обоснование решений Генерального плана и оптимизация планировочного решения первоочередной транспортной развязки на пересечении Западной магистрали и ул. Крайняя.

Комплексный прогноз включал в себя следующие этапы.

А. Сбор сведений об исходной транспортно-градостроительной ситуации, в том числе:
  1. Сбор сведений о городе в целом
  2. Составление схемы существующей улично-дорожной сети,
  3. Изучение имеющихся планов развития улично-дорожной сети
Б. Составление базисной транспортно-градостроительной модели
  1. Формирование модели улично-дорожной сети (графа сети)
  2. Формирование модели территории (транспортных районов)
В. Проведение натурных обследований
  1. Проведение обследования пассажирских и автомобильных потоков в критических сечениях
Г. Расчеты потоков с помощью математических моделей
  1. Выбор расчетных ситуаций
  2. Расчет потоков по сети в целом с помощью программных средств PTV VISION ®VISUM (совместно с ООО "А+С Консалт Санкт-Петербург")
  3. Расчет потоков в проблемном транспортном узле с помощью программных средств PTV VISION ®VISSIM (совместно с ООО "А+С Консалт Санкт-Петербург")
Д. Формирование предложений по развитию улично-дорожной сети с учетом результатов моделирования

На основе математического моделирования были получены следующие проектные результаты:
  • выявлено новое направление въезда в деловой центр города (по ул. Тундровой) и даны предложения по рациональному поперечному профилю улицы - въезда,
  • выявлено новое проблемное пересечение на въезде в деловой центр города, на северном подъезде, даны предложения по разгрузке въезда за счет отнесения узла слияния потоков, и ликвидации конфликтной ситуации на северном подъезде за счет установки поста светофорного регулирования,
  • выявлен максимальный поток транспортных средств на путепроводе по ул. Магистральной и на въездах, даны предложения по требуемой ширине проезжей части путепровода и въездов,
  • выявлены резервы территорий, которые можно использовать для размещения объектов транспортной инфраструктуры.