Последнее обновление: 28.07.2016

Copyright © "Петербургский НИПИГрад"
2005-2010

К списку статей
ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ТРАНСПОРТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ – НОВЫЙ ЭЛЕМЕНТ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ.

Петрович М.Л., директор бюро территориальных информационных систем и градостроительного моделирования, ЗАО «Петербургский НИПИград».

1. Понятие территориально-транспортного планирования является относительно новым понятием, введенным нами для обозначения деятельности по планированию развития транспортного каркаса территорий муниципальных образований и регионов. Такой вид деятельности, по нашему представлению, является частью градостроительной деятельности и деятельности по территориальному планированию (см. рис. 1).

Рис. 1

Определение базовых понятий дано в ст.1 Градостроительного Кодекса Российской Федерации:
  • градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства;

  • территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, установления зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий;
2. Необходимость введения нового понятия обусловлена тем, что в действующем Градостроительном кодексе Российской Федерации транспортная инфраструктура территории рассматривается как набор отдельных объектов капитального строительства, входящих в компетенцию различных субъектов градостроительной деятельности. В законе, регулирующем градостроительную деятельность, отсутствует целостное представление объектов инфраструктуры, составляющих транспортный каркас территории Планирование развития этих объектов разнесено по документам различных уровней. Объекты местного значения являются объектами планирования таких документов как генеральные планы населенных пунктов, городских округов, или схемы территориального планирования муниципального района. Объекты регионального значения должны рассматриваться в схемах территориального планирования регионов. Закон не запрещает рассматривать их взаимосвязь с объектами других уровней, но и не указывает на необходимость комплексного планирования. Мы наблюдаем, как на практике, в условиях дефицита времени и финансовых ресурсов, во многих проектах «чужие» объекты инфраструктуры просто не рассматриваются и даже не упоминаются в документах. Это ведет к появлению документов, в которых показываются отдельные участки дорог, вне общей системы дорог, отдельные объекты строительства, вне системы мероприятий. Ведет также к потере таких эффективных и необходимых средств улучшения транспортной ситуации, как развитие систем организации движения, своевременное резервирование территорий для прокладки дорог регионального и федерального значения, повышение эффективности работы общественного транспорта. И,. безусловно, не способствует реализации национальной программы повышения безопасности дорожного движения.

Истоки недостаточно глубокой проработки норм, регулирующих развитие транспортного каркаса, лежат в природе объекта регулирования – градостроительной деятельности. В предыдущее десятилетие (1990е – начало 2000х годов) основные проблемы концентрировались в области передачи и регистрации прав на землю, межевания, установления градостроительных регламентов застройки – и Градостроительный кодекс 2004 года (вместе с Земельным) дал основу для создания механизма взаимодействия участников градостроительной деятельности при решении этих вопросов, сконцентрировал внимание на функциональном и «территориальном» зонировании, выстроил последовательность действий от территориального планирования до выдачи разрешения на строительство. Середина 2000х годов ставит новые задачи для системы управления территориями. Все более и более значимыми ограничителями в развитии городов в целом и каждого городского участка в отдельности становятся транспортные проблемы.

Нами предлагается рассматривать территориально-транспортное планирование, как составную часть территориального планирования, как подвид градостроительной деятельности.

3. Необходимость обособления территориально-транспортного планирования диктуется тремя, по меньшей мере, обстоятельствами:
  • явным отставанием уровня развития транспортных систем от потребностей населения. Транспортные проблемы все больше и больше сдерживают развитие территорий, снижают эффективность капиталовложений в другие сферы деятельности. Низкий уровень безопасности дорожного движения становится национальной проблемой;

  • большой стоимостью мероприятий по модернизации транспортных систем, большим сроком реализации мероприятий и непростой схемой возврата вложенных средств. Как правило, минимальный перечень работ по транспортному строительству требует объема капиталовложений, превышающему городской бюджет в несколько раз;

  • невозможностью решения транспортных проблем с помощью строительства какого-либо одного или двух-трех объектов в отрыве от объектов, находящихся в ведении других уровней власти, соседних муниципальных образований и регионов, в рамках какого-либо одного вида деятельности. Например, ликвидация аварийно-опасного места на магистрали, соединяющей аэропорт с центром города, может потребовать и активных действий федеральной инспекции ГИБДД, и муниципальной службы организации движения, и отвода транзитного движения на региональную обходную дорогу, и согласования планов использования прилегающих территорий между соседними муниципальными образованиями, и улучшения в организации движения общественного муниципального транспорта. Такой комплекс мероприятий возможно осуществить только при условии соблюдения баланса интересов всех действующих лиц, что требует тщательного планирования преобразований работы транспортной системы

4. Объект территориально-транспортного планирования, если мы поставили своей целью развитие территории, - это территориальная транспортная система. Системообразующим фактором выступают органы управления территориями. Исходя из этого определения можно дать следующие частные определения.

Транспортные системы поселений включают в себя улицы и дороги поселения, другие объекты транспортной инфраструктуры местного значения, а также объекты транспортной инфраструктуры регионального и федерального значения, находящиеся в границах территории поселения, за исключением объектов, не имеющих связей с местной сетью (проходящих транзитом), а также жизненно важные элементы транспортных сетей поселений, находящиеся на прилегающих территориях (объездные дороги и их элементы, аэропорты и т.д.).

Транспортные системы городских округов включают в себя улицы и дороги, другие объекты транспортной инфраструктуры местного, регионального и федерального значения, находящиеся на территории городских округов, а также жизненно важные элементы транспортных сетей городских округов, находящиеся на прилегающих территориях (объездные дороги и их элементы, аэропорты и т.д.).

Транспортные системы муниципальных районов включают в себя транспортные системы поселений, межселенные дороги, другие объекты транспортной инфраструктуры местного, регионального и федерального значения, находящиеся на территории муниципальных районов, а также жизненно важные элементы транспортных сетей муниципальных районов, находящиеся на прилегающих территориях (объездные дороги и их элементы, аэропорты и т.д.).

Транспортные системы регионов включают в себя транспортные системы городских округов и муниципальных районов, объекты транспортной инфраструктуры федерального значения, находящиеся на территории региона.

5. Задачи, виды деятельности и документы территориально-транспортного планирования, в самых общих чертах, - это поиск баланса интересов между уровнями власти, между властью и населением, между разными видами деятельности. Результат решения задач – согласованное распределение ресурсов, направляемых на развитие территориальной транспортной системы различными участниками деятельности. Под ресурсами понимаются не только финансовые ресурсы, но и ресурсы территориальные, организационные, материальные.

Примеры задач территориально-транспортного планирования, рассматривавшиеся в НИР «Комплексная транспортная схема г. Перми», приведены на схемах –рис. 2,3,4.

Транслируя общие задачи поиска баланса интересов на уровень муниципального образования, или региона можно получить список задач в более привычных терминах. Пример перечня задач для городского округа приведен в таблице 1.

Рис. 2

Рис. 3

Рис. 4

Таблица 1. Виды деятельности по территориально-транспортному планированию на уровне городского округа

А. В рамках прямых полномочий городского округа
А1. Разработка и реализация Генерального плана, Правил застройки и землепользования, проектов планировки, выдача градостроительных планов и разрешений на строительство. Определение в указанных документах местоположения и градостроительных параметров объектов транспортной инфраструктуры местного значения во взаимосвязи с другими объектами инфраструктуры, определение условий транспортного обслуживания объектов строительства (подключение к транспортной сети, организация работы общественного транспорта и т.д.)
А2. Установление местных градостроительных нормативов, содержащих условия проектирования и использования объектов транспортной инфраструктуры местного значения
А3. Ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, включающей сведения о транспортном комплексе на территории муниципального образования
А4. Формирование планов развития муниципальных транспортных предприятий
А5. Формирование муниципального заказа на выполнение перевозок пассажиров и грузов, дорожно-строительные и ремонтные работы, эксплуатацию объектов транспортной инфраструктуры
А6. Работа с населением, в том числе проведение общественных слушаний, прием замечаний и предложений по работе транспортной системы и т.д.
Б. В рамках соглашений о совместной деятельности с органами власти регионального и федерального уровней
Б1. Определение в Генеральном плане местоположения и градостроительных параметров объектов транспортной инфраструктуры регионального и федерального значения
Б2. Участие в разработке Схемы территориального планирования региона в части планирования местоположения и градостроительных параметров объектов транспортной инфраструктуры регионального и федерального значения
Б3. Участие в разработке региональных градостроительных нормативов
Б4. Создание службы управления дорожным движением, с полномочиями по управлению движением маршрутных транспортных средств общего пользования (совместно с ГИБДД)
Б5. Обеспечение взаимодействия между ИСОГД и информационными системами органов государственной статистики в части мониторинга характеристик транспортной системы
В. В рамках соглашений о совместной деятельности с органами власти соседних муниципальных образований
В1. Организация пассажирских перевозок на пригородных и междугородних маршрутах
Г. В рамках соглашений о совместной деятельности с предприятиями и организациями
Г1. Организация пассажирских перевозок по сети муниципальных маршрутов
Г2. Строительство и эксплуатация объектов транспортной инфраструктуры местного значения
Д. В рамках соглашений с общественными организациями
Д1. Обсуждение планов развития транспортной системы (форум)
Д2. Формирование культуры подвижности населения

6. Документы территориально-транспортного планирования. Также можно связать различные документы, в которых ведется планирование развития территориальных транспортных систем, документы планировки и строительства в систему документов территориально-транспортного планирования и проектирования (см. рис.5).

Рис. 5

В систему документов территориально-транспортного планирования и проектирования мы ввели относительно новые документы – «комплексные транспортные схемы», предваряющие разработку (корректуру) генеральных планов или схем территориального планирования. На наш взгляд, именно в рамках этих документов должны проводиться исследования транспортной ситуации, прогнозирование, выработка вариантов решений. Тогда на стадии разработки (корректуры) генеральных планов может быть применено одно из ранее найденных решений, что существенно ускорит разработку стратегических документов.

Также расширены документы планировки – в них включены «проекты организации улично-дорожной сети» и «проекты планировки улиц». Проекты организации улично-дорожной сети являются «мостиком», связывающим документы планирования с документами планировки, в них рассматривается улично-дорожная сеть и элементы транспортной системы в целом по муниципальному образованию или по его обособленной планировочной части. Проекты планировки улиц разрабатываются для взаимной увязки элементов улиц в пределах территорий улиц.

7. Практика экспериментального применения системы территориально-транспортного планирования в рамках нашей проектной деятельности показывает ее жизнеспособность и эффективность. Многие ее элементы взяты из практики транспортно-градостроительного планирования и проектирования в Ленинграде - Санкт-Петербурге. С использование изложенных подходов в 2004 – 2009 годах нами были разработаны транспортные разделы проектов генеральных планов Ростова-на-Дону, Астрахани, Барнаула, Волгодонска, схем территориального планирования Пензенской области и Юго-западной части Ростовской области, схемы территориального планирования Хабаровского муниципального района (генеральный подрядчик – ФГУП «РосНИПИурбанистика»), генерального плана г. Гатчины (ООО «Институт «Ленгипрогор»), генеральных планов г. Новый Уренгой и г. Ишим (ООО «ИТП «Град»).

В ближайших планах – обсуждение предложенной системы территориально-транспортного планирования со всеми заинтересованными участниками. Наш адрес: www.nipigrad.ru

Сентябрь 2009 г., Санкт-Петербург